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中国人民银行 中国银行业监督管理协会 中国证券监督管理委员会等


中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于进一步做好汶川地震灾后重建金融支持与服务工作的指导意见

银发〔2010〕271号


中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部，各省会（首府）城市中心支行；各省（自治区、直辖市）银监局、证监局、保监局；国家开发银行，各政策性银行，国有商业银行，股份制商业银行，中国邮政储蓄银行：

汶川地震灾后重建两年来，金融系统认真贯彻落实党中央、国务院关于汶川地震灾后重建的一系列战略部署和政策措施，心系灾区，服务大局，以人为本，精诚服务，做了大量卓有成效的金融支持和服务工作，对于促进灾区灾后生活生产秩序逐步恢复发挥了重要的支撑和保障作用。目前，汶川地震灾后重建还处在关键阶段。为了进一步扎实做好汶川地震灾后重建的金融支持和服务工作，现提出如下意见：

一、保持对灾区金融支持政策的连续性和稳定性，进一步增强对灾区金融服务的针对性和有效性

灾区各金融管理部门和各金融机构要坚持以科学发展观为指导，继续扎实抓好灾后重建各项金融支持与服务政策的贯彻落实工作。人民银行在灾区的各级分支机构要会同有关部门对灾区金融支持灾后重建的相关政策进行系统梳理：对国家已经明确的政策措施，要积极加强督导协调，保证落实到位；对根据灾后重建工作实际进展需要相应调整、完善和重新制定的措施，要积极主动地扎实推进。灾区以外的金融机构要按照国家灾后重建规划要求和援助承诺，善始善终地做好金融对口支援。各金融机构法人要加强统筹协调，合理摆布信贷资金，支持灾区金融机构合理发放灾后重建贷款。各金融机构在保持对灾后重建金融支持政策必要的连续性和稳定性的基础上，要因地制宜，积极改进业务管理的方式方法，着眼于支持灾区经济自我发展提高和实现长期可持续发展，进一步提高政策支持的针对性和有效性，全面提升金融支持灾后重建的服务品质和水准。

二、积极改进对灾区重点领域、关键环节和特殊人群的金融服务，加强灾区信贷结构调整和灾后重建贷款的贷后管理

各金融机构要将金融服务的重点进一步向灾区的基础设施、农业、中小企业、生态环保产业和特色优势产业倾斜，充分发挥金融职能作用，促进灾区加快经济结构调整和经济发展方式转变。积极支持灾区符合条件的企业在银行间债券市场发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具和通过资本市场融资，拓宽融资渠道。积极创新契合灾区特点的保险业务品种，大力发展农村小额人身和财产保险，完善对灾区的保险服务，扩大灾区保险覆盖面，提高灾区保险保障水平。认真落实《中国人民银行 银监会 证监会 保监会关于汶川地震灾后重建金融支持和服务措施的意见》（银发〔2008〕225号），对灾区灾后重建住房信贷保持实施优惠政策。在有效防范信贷风险的基础上，鼓励金融机构大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，积极改进和完善灾区扶贫贴息贷款、助学贷款、下岗失业人员小额担保贷款、林权抵押贷款、农房重建贷款、个人消费贷款等与改善民生密切相关的贷款管理，努力提高贷款的覆盖面、满足率和服务效率，合理确定贷款的利率、期限和偿还方式，进一步做好对灾区贫困人口和灾区就业困难人员的金融支持和帮扶工作，切实抓好民生金融，为灾区群众多办善事，多办实事。

在合理增加对灾区信贷投放的同时，各金融机构要严格执行国家产业政策和信贷市场准入政策，坚持区别对待、有保有压，把好信贷关，积极支持灾区节能减排和淘汰落后产能，有效防止高耗能、高污染和落后产能及低水平重复建设项目向灾区转移。要密切关注和进一步加强灾区农房重建贷款的贷后管理工作，切实做好农房重建贷款的政策宣传和风险监测，引导灾区借款农户正确理解灾后农房重建贷款政策，及时主动归还贷款。

三、着力推进灾区金融机构自身恢复重建，促进灾区金融机构健康可持续发展

灾区各金融管理部门和金融机构对灾区金融机构基层网点布局、恢复重建进度和当前业务经营情况要进行一次全面摸底调查。对列入灾后重建规划、目前尚未开工重建的基层网点和基础服务网络，要认真分析查找原因，加强与政府相关部门的沟通协调，积极为金融机构恢复重建提供选址、用地和重建资金等服务便利；对需要调整网点布局和根据业务发展需要新建的网络，要及时按程序报批；对灾区金融机构基层业务人员和新录用人员，要加强业务培训。对灾区金融服务空白乡镇，要加快推进新型农村金融机构建设规划和网点建设落实工作。

支持符合条件的灾区金融机构通过发行次级债、金融债等工具增强风险防范能力和服务灾后重建的实力。对灾区农村商业银行、农村合作银行和村镇银行，可比照对灾区农村信用社的有关重建政策执行。在2011年6月30日前，继续对灾区地方金融机构法人执行较低存款准备金率，在此期间若逢存款准备金率上调，对灾区地方法人金融机构暂不执行；根据灾后重建实际需要，适当增加灾区支农再贷款额度，并对这类再贷款利率继续执行比正常支农再贷款利率低1个百分点的优惠。积极支持灾区符合条件的地方法人金融机构加入全国同业拆借网络。对灾区业务经营稳健的灾区地方法人金融机构，适当放宽资本充足率、存贷比等监管指标要求，支持其扩大对灾区的信贷投放。鼓励灾区各级地方人民政府出资建立灾后重建贷款风险补偿基金，合理分散金融机构贷款风险。各金融机构要认真总结金融支持灾后重建经验，加强金融企业文化建设，把汶川地震抗震救灾和灾后重建优秀精神发扬光大。

四、大力加强灾区信用体系和金融生态环境建设，增强灾区对金融资源的吸引力

进一步抓好灾后重建贷款“四不政策”后续落实工作，稳定政策预期。各金融机构对灾区灾前已经发放、符合“四不政策”条件的贷款要进行一次全面摸底，并于2010年10月底前，将灾区执行“四不政策”的个人和企业客户的贷款数额和贷款质量等情况向人民银行和银监会报告。对已经执行“四不政策”、目前仍未按期归还的贷款，各金融机构要充分考虑借款人的实际情况，积极采取多种符合实际情况的有效方式和措施实施贷款重组；对已经归还的贷款，要按规定将相关贷款要素信息及时、准确录入人民银行征信系统；对符合贷款减免和核销规定的，要严格按照程序和条件进行贷款减免和核销，并进一步做好贷款清收管理和资产保全工作，切实维护金融合法债权，有效防范道德风险和金融风险。对灾区近期遭受山洪泥石流严重侵袭的灾后住房重建贷款，按照《中国人民银行　银监会关于全力做好甘肃、四川遭受特大山洪泥石流灾害地区住房重建金融支持和服务工作的指导意见》（银发〔2010〕226号）有关政策规定执行。

灾区各金融管理部门和各金融机构要通过多种新闻媒体，进一步加强灾后重建金融支持政策的宣传和解释工作，正确引导居民预期，增强社会守法诚信意识。要把加强灾区信用环境和金融生态建设作为金融支持灾后恢复重建的长期制度安排和当前的重要工作，完善体制、机制和管理政策，层层落实工作责任制，切实抓好落实。积极发挥好人民银行征信系统的作用，建立健全守信者光荣、失信者受惩戒的制度约束和长效机制。

五、进一步加强灾区金融基础服务设施建设和灾后重建基础数据信息统计报送工作

继续加快灾区支付清算基础设施建设，支持农村信用社、村镇银行等地方法人金融机构加入支付清算系统，扩展和延伸支付清算网络在灾区的辐射范围。加大灾区自助取款和销售终端设备的合理投入。支持灾区人民银行分支机构加快运行财税库银横向联网系统和国库会计数据集中系统，进一步完善利用国库系统点对点向灾民发放资金等金融服务。加强灾区金融基础服务网络系统备份建设，全面提高灾区金融基础设施信息网络和服务系统应对突发事件的能力。

灾区各金融管理部门要注重加强灾后重建信息沟通交流，探索建立跨部门协调合作机制，定期讨论会商金融支持灾后重建面临的困难和问题，按季向上级主管部门报告。灾区人民银行分支机构要指定专人负责灾后重建数据信息统计，明确责任，并于每季15日前（遇节假日顺延）按时统计和报送金融支持灾后重建相关数据信息。

请灾区人民银行分支机构联合当地相关部门尽快将本通知发至辖区内各金融机构，并协调做好政策贯彻实施工作。

中国人民银行　　　　　　　　　　　　　

银　监　会

证　监　会　　　　　　　　　　　　　　

保　监　会

二〇一〇年九月二十一日

　　　　　　　　　　　　　土地发展权的理论基础与制度前景

　　　　　　　　　　　　　陈柏峰 中南财经政法大学 副教授

　　内容提要: 征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺，土地发展增益在法律上表现为土地发展权。我国《土地管理法》近乎采取了土地发展权国有模式，这遭到了土地发展权派生论的质疑。但是，这种质疑难以成立。因为土地发展增益源于外力增值，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关；土地发展权并非土地所有权的派生权利，它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。目前西方国家主要有两种土地发展权制度模式，一是以英国为典型的土地发展权（部分）国有制度，二是以美国为典型的土地发展权（定额私有）转让制度。两者差异颇大，但均能保障基本公平，可防止少数人独享土地发展增益。我国的土地发展权国有模式也具有一定的合理性，同样能防止少数人独享土地发展增益；其不合理之处在于，未能明确保障失地农民分享土地发展增益，且缺乏制度装置来让“沉默的大多数”的大田农民分享土地发展增益。因此，我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。


一、导论
自1990年代后期以来，中国进入了城市化快速发展期。城市化发展必然需要占用城郊农村土地，由此带来了土地征收问题。按照我国宪法规定，“城市的土地属于国家所有”，农村土地转为城市建设用地必须同时完成国有化，土地征收是其惟一合法途径。然而，土地征收引发了大量地方政府与城郊农民之间的纠纷，[1]其原因主要有两方面：
第一，部分失地农民得到的补偿难以维持体面生活。他们未能得到法定补偿，或得到的法定补偿不足以维持长远生计，从而成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，进而引发纠纷。
第二，部分失地农民得到了足够补偿却仍不满意。不可否认，一些失地农民得到了法定补偿（甚至更高补偿），数额可能是大田农民家庭种田、打工“辛苦几十年都挣不到的”。目前，在农业种植区，土地的正常交易（30年土地承包经营权的流转）价格只有每亩两三千元；而在城郊农村，土地一旦被政府征收，失地农民获得的补偿至少可以达到每亩五万元；如果涉及到房屋拆迁，失地农民得到的补偿会高出更多，城中村拆迁改造更是如此。[2]部分失地农民因征地而变富有，[3]可以顺利转化为市民，此类现象甚至让不少城市中产阶级心生羡慕。尽管如此，这些失地农民中仍有人希望得到更多补偿，其中，部分人是认为法定补偿标准并不合理，部分人仅仅是试图通过与政府博弈来获取额外利益。
由此看来，征地纠纷既可能是失地农民依法维权，也可能是他们追求法外利益。无论何种情形，都会涉及权利的法律来源——征地补偿标准，而征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则，因此，征地纠纷的本质是各方对土地增值收益的争夺。众所周知，农村土地被征收后转变成城市建设用地，其市场价格立即数十、数百倍上涨，巨大的土地增值收益开辟了各方争夺的空间。那么，土地增值收益到底应当如何进行合理的分配？利益分配在法律上往往表现为权利配置。土地增值收益的分配，在法律规则上落实为征地补偿标准，在法律理论上则关涉土地发展权的配置。土地发展权（Land Development Rights），即发展土地的权利，也就是土地用途改变或利用度提高的权利。这种权利到底应当属于谁？在国家、土地所有权人或其他社会群体之间，应当如何进行合理的初始配置？
我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条同时规定了土地补偿费、安置补助费的计算规则；虽然在特定情况下安置补助费可以有所增加，但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。该条还规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”实践中，农村土地上的居住用房被当作地上附着物，以统拆统建、划地自建等形式重建，或根据建筑重置成本进行货币补偿。这种征地补偿标准，基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途（农业用途）确定价值，相关安置、补偿的法定根据是其成本价，国家实际上得到了土地发展增益。可以说，法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式，或者说，土地发展增益国有模式。
这种模式在实践中导致一些失地农民不满，并造成法定征地补偿标准在有些地区落空——这些地区的政府给予失地农民超标准补偿。这种模式在理论上也遭到诟病，有学者将土地发展权视为土地所有权的派生权利，主张失地农民应当得到土地发展增益，认为国家应当按照土地被征收后的用途和市场价来补偿失地农民（农村集体）。[4]这种主张可称之为土地发展权派生论。
本文拟从中国实践出发，厘清土地发展增益的来源和土地发展权的法律属性，分析土地发展权派生论和土地发展权国有模式的成败得失，并试图从西方国家的土地发展权制度模式中受到启发，探讨中国土地发展增益之公平合理分配的土地发展权制度前景。
二、土地发展增益的来源
正确认识土地发展增益的来源是对其进行合理分配的前提，合理的利益分配机制最终会在法律制度上落实为合理的权利配置。因此，探究土地发展权的公平合理配置，首先需要厘清土地发展增益的来源。
（一）土地发展增益的理论来源
在中国，孙中山先生很早就论及了土地发展增益的理论来源，并提出了相应的分配原则，这构成了其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出：“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”[5]“如果上海的人完全迁出上海，广州的人完全迁出广州，……试问上海、广州的地价，还值不值现在这样高的价钱呢？由此可见土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量；地主对于地价涨跌的功劳，是没有一点关系的。”[6]“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜，商业也将大规模地发展起来，再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来，我们必须是有远见的人，而且要现在就作出决定，使地产价值的增值额，成为创造这一价值增值额的人民的财产，而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”[7]
孙中山的思想在台湾地区影响甚大。台湾学者林英彦即依据“平均地权”思想指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”。“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿，其不合理之情形至为明显。”[8]
其实，孙中山的“平均地权”思想，有其理论渊源。英国经济学家约翰·穆勒早就主张，“应对自然增加的地租课以特别税”，把土地自然增长的价值收归社会所有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。他说：“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[9]美国经济学家亨利·乔治则对这一思想有进一步的发展，他指出：“土地的价值（或者经济学上的地租），如我们所知，完全不是劳动或资本这种要素制造的，表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”[10]英国城市学家、“田园城市”运动创始人埃比尼泽·霍华德也指出：“城乡之间最显著差别可能莫过于使用土地所支付的租金。……这种租金之间的巨大差别几乎完全是一处有大量人口，另一处没有大量人口；由于这不能归功于某一个人的行动，它通常被称为‘自然增值’，即不应归于地产主的增值，较准确的名称应该是‘集体所得的增值’。”“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值。”“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富。”[11]上述经典理论家的论述，从理论上说明了土地增值的来源和归属，明确了土地发展增益的社会属性。
土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状，改善基础设施，增加附属物，由此带来的土地增值，属于自力增值。自力增值的成果，因土地权利人投资投劳获得，当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值，它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设，商场、银行、工厂等工商业投资的发展，医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值，也属于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果，是社会大众共同努力的结果，而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用，通常微不足道；也就是说，农业用地的外力增值空间很小。
我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时，社会性投资的作用微不足道，对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收“农转非”之后，社会性投资的作用凸显，土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应当归全社会所有，而不应当由原土地权利人独占，[13]如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前，一些地方立法界定了户外广告发布权，并将其划定归属于政府，其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则：户外广告效应源于城市巨大的车流、人流，正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本，才有了现代城市车水马龙的繁荣场面，从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。[14]
（二）土地发展增益的实践来源
随着中国城市化的快速发展，越来越多的农地被征收进入城市规划区，由此产生巨大的土地发展增益。在一般意义上，影响土地发展增益的因素非常广泛，从影响性质上看包括投资因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素，从影响空间上看包括一般因素（政治状况、治安状况、人口与家庭状况、社会风尚、经济形势、城镇建设状况、不动产投资投机状况、收入水平、物价水平、利率、城市规划、土地供应政策、土地出让方式、住宅政策、税收政策等）、区域因素（地区差异、功能分区）、个别因素（土地本身、自然与生态环境、基础设施、规划制约等），从影响时间上看包括持久性因素、可变性因素。[15]在当前中国实践中，具体地块的土地发展增益主要受两大方面的影响：一是土地的位置，它主要与国家发展战略、城市规划两大要素相关；二是非农用地的供求关系，它同时受供应量和需求量的影响，主要与非农用地供应政策、城市化速度两大要素相关。以上四个要素对土地发展增益的具体影响如下：
1、国家发展战略。国家发展战略规划优先发展的地区，城市发展速度快，纳入城市规划区的农地面积就大，能够分享到发展增益的农地就越多。改革开放以来，国家优先发展的东部沿海地区，尤其是长三角、珠三角地区，相当多的农地已经开发，并得到了较多的发展增益。现在，国家又将中西部一些城市和区域纳入重点发展试验区，如武汉“1+8”城市圈、湖南长株潭城市群等，这些试验区内的农地会比其它区域更多更快地纳入城市规划区，因此可以更多更快地获得发展增益。
2、城市规划。在城市规划的功能分区原则下，非农用地可以分享土地发展增益，而农业用地不能，用于不同非农用途的土地可以分享的发展增益也不相同。同样在城市周边，规划的重点发展区域比其它区域更多更快地被开发使用，也会更多更快地得到土地发展增益。有时，土地发展增益甚至完全由城市规划决定。比如，汶川地震后，新北川县城规划区内的土地获得发展增益，就完全因为新县城的规划重建。由于土地位置具有不可移动性，因此在特定的城市规划之下，不同地块所可能获得的发展增益在实践中是不平等的。
3、非农用地供应政策。第二、三产业的发展需要非农用地供应，从政策上讲，非农用地供应量是可变的，获准入市的土地增多，单位面积的土地可以获得的发展增益就会降低。如果非农用地的供应少于需求，入市地块就可以获得更多的发展增益；如果非农用地供给充分，入市地块的发展增益相对较少；如果非农用地可以无限度地供应，土地发展增益也许不会高于农业种植收益。但是，过多土地非农使用会带来不必要的浪费，故土地资源紧缺的中国有必要实行最严格的耕地保护政策。土地用途管制是现代国家的通则，这大概由于土地资源不可再生，一旦用于农业的土地不够，粮食安全就不能有所保障，饥荒就可能发生。由于国家实行土地用途管制，严控农地转化为非农用地，这决定了投入非农使用的特定地块可以产生巨大的发展增益。
4、城市化速度。非农用地可以无限度供应，而需求不可能无限度增长，目前中国的非农用地需求主要取决于城市化的速度。如果城市化速度不够快，非农用地需求量就不会大，地价就不会高，土地发展增益也就不会高。相反，城市化速度越快，需要纳入城市规划区的农地就越多，就有更多的农地变成非农用地，从而分享发展增益。由于土地发展增益与城市化速度相关，因此即使放弃土地用途管制政策，也并非所有农地都可以获取高额发展增益。
在上述四个因素的共同作用下，处在特定位置的土地非农使用，才可能产生较高的发展增益。土地发展增益从本质上来源于社会发展，是社会大众共同努力的成果，却因政府对土地和市场经济的干预而聚集于个别地块之上。认为土地只要非农使用就可以产生发展增益的想法，显然缺乏对实践的全局性理解。忽视土地发展增益的影响因素，就很难认清土地发展增益的来源，因此可能提出错误的理论和制度意见。
从理论上讲，如果国家占有土地发展增益，同时存在让全民受益的具体制度安排，应该可以实现土地发展增益全社会共享。由此，土地发展权（益）国有模式具有其合理性基础。当然，这既不表明中国目前的制度模式完全合理，也不必然表明土地发展权国有就是唯一合理的制度模式。
三、土地发展权的法律属性
配置权利是为了保障利益，土地发展权是土地发展增益分配格局的法律保障。由于土地发展增益来源于全社会的共同努力，因此土地发展权的制度初衷应当是实现土地发展增益的社会共享。如果土地发展增益来源于土地所有权，那么将其完全分配给土地所有权人就是合理的，但事实上并非如此。因此，土地发展权不太可能是土地所有权的派生权利。这一点，还可以从法律理论上得以印证。
（一）土地发展权与土地所有权的关系
土地发展权派生论的立论基础是“所有权绝对”的观念。“所有权绝对”观念认为，土地是具有三维空间之物，地表上下能满足权利人需要的一定空间都是土地权利人的当然支配范围。古代罗马法有“土地所有权及于土地之上下”的谚语，后来注释法学家将其绝对化，解释为土地所有权“上达天空、下及地心”。1804年《法国民法典》贯彻了“所有权绝对”观念，它规定：“所有权是对于物有绝对无限制的使用、收益及处分的权利”（第544条），“土地所有权包含该地上及地下的所有权”（第552条）。“所有权绝对”意味着，土地的纵向范围不受限制，可以延伸至地上及地下无限的空间；权利人对土地上下空间的支配权，可以包含在土地所有权或使用权之中，也可以分离出来作为独立的物权。基于此，农民（农村集体）应当拥有完整的土地所有权，包括占有、使用、收益、处分等权能。其中，土地的使用和收益，包括直接使用收益，如种植作物、养殖鱼类；也包括间接使用收益，如保持水土、保护环境等；还包括选择性使用收益，即权利人可以选择未来使用收益；也包括存在性使用收益，如特定的自然资源的保留即可以获取收益。
依据上述观念，土地发展权就被认为是从土地所有权中分离出来的一种物权，是通过土地利用的纵深扩展或用途变更来谋取更大发展增益的权利，它是土地所有权的派生权利。因此，土地所有权人理所当然地拥有土地发展权。[16]这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有权人都应当获取全部增值收益，只有这样才称得上“农民的土地产权完整”。从“所有权绝对”的观念出发，认为土地发展权从土地所有权中派生而来，自然就会主张农民（农村集体）拥有土地发展权。
然而，即使不论土地发展增益的来源，上述思路的理论说服力也非常有限。二十世纪以来，所有权应当受到限制逐渐成为社会共识，并为各国立法所接受。在各国民法中，土地所有权都不是绝对的，而是受到了明确的限制，这一点首先体现在相邻关系中。[17]我国民法也不例外，《物权法》第八十六条至第九十二条体现了这种对所有权的限制。根据这些条文的明确规定，土地所有权因相邻权利人用水、排水、通行等受到限制，因相邻权利人建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等而负有必要的义务，因相邻权利人的通风、采光、环境安全、不动产安全等而负有必要的义务。
土地所有权不仅受到私法的限制，还普遍受到公法的限制。在日本，土地所有权至少受到土地征收法、都市计划法、都市再开发法、国土使用计划法、自然公园法、自然环境保护法、都市绿地保全法、消防法、道路法、航空法、电波法、下水道法、河川法、森林法、渔业法、矿业法、采石法等的限制。[18]在德国，土地所有权至少受到建筑治安法、建设规划法、跨地区规划法、州规划法、自然保护法、文物保护法、长途公路干线法、航空运输法等的限制。[19]在美国，土地财产权至少受到水权、公共信托、航空、分区规划等方面的判例和成文法的限制。[20]同样，在中国，土地所有权也受到若干公法的限制，至少包括土地管理法、环境保护法、耕地保护法、航空法、渔业法、矿产资源法、森林法、文物保护法、防洪法等。
在公法和私法都对土地所有权作出广泛限制的今天，依据“所有权绝对”的观念，认为土地发展权派生于土地所有权，主张土地所有权人应当得到土地发展增益的全部，这在法律理论上缺乏足够的说服力。
不过，土地发展权的实现毕竟需要高度依赖于土地所有权，需要依赖于土地上下空间，因此会牵涉到地上权（建设用地使用权）、空间权，而地上权、空间权被认为是土地所有权的派生权利，它们都是设定在土地所有权上的用益物权。随着人类活动范围的扩大，空间逐渐成为稀缺资源，“空间权”的法律规范也随之产生，它对空间进行立体分割利用。日本、德国和台湾地区民法都建立了空间权制度，[21]我国《物权法》第一百三十六条也规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此，土地发展权的实现，似乎是建设用地使用权、空间权的应有之意。不过，这只是一种误解。因为土地发展权不仅涉及私法上的关系，还涉及公法中的土地规划、用途管制等。土地建设、使用和空间分割的前提是权利人享有土地发展权，若公法对土地开发有所限制，土地建设、使用和空间分割并不具现实可能性。例如，根据《耕地保护法》、《土地管理法》和某市建设规划，基本农田保护区内的某地块不能用于非农建设，其建设用地使用权、空间权就不可能设立。所以，建设用地使用权、空间权设立的前提是权利人享有土地发展权。可以说，土地发展权构成了对所有权、使用权、地上权、空间权等物权的限制。
（二）土地发展权与国家管制权的关系
公法中的土地规划、分区、用途管制等权力，在性质上属于国家管制权（警察权，police power），它隶属于国家主权。管制权是国家为了促进和维护公众的健康、安全、道德和一般福利，而扩大立法范围直至对个人进行干预的权力。[22]它是现代社会健康发展所不可缺少的，构成了立法保护公共卫生、公共道德、公共安全和整体福利的内在权力基础。土地规划、分区控制、用途管制、地方建筑准则、建筑从业许可等，都是国家在土地利用方面行使管制权的体现。管制权的实施不会给国家带来赔偿土地所有人价值损失的义务。[23]早在1926年，美国联邦最高法院在尤科里德村诉漫步者地产公司一案中，就稳固地确立了国家管制权行使的合理性。萨瑟兰大法官（Justice Sutherland）在撰写多数意见时，强调人口增长和城市化产生的各种新问题，指出现代的环境使得过去认为无理、苛刻而被否定的管理规定变得有其存在的正当性；他还指出，政府对土地分区规划的权力来源于管制权，把工业用途从居住用途中分开的条例规定可以保护住宅不受噪音、烟尘、异味以及其它类似侵犯物的干扰。[24]
土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制。土地利用若不受限制，就无需所谓土地发展权，古代的土地利用就自由而不受限制，到了近现代，基于对土地开发利用进行管制的需要，产生了土地发展权的观念和制度。
近现代以来，经济社会快速发展，由此产生了历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、粮食安全、土地利益均衡等多方面的需求，进而产生了土地分区规划和用途管制的需要。[25]经济社会发展导致城市规模不断扩展，建筑密度不断提高，一些区域的土地可以通过变更用途或提高利用度来获取高额增值收益。由于农业用地的收益远远不如非农用地，因此土地所有人有足够动力将土地改作非农用途。在经济利益刺激之下，人们有可能主动破坏历史古迹和自然风景，而建造更有经济利益的建筑设施。随着建筑物的不断增多，城市中心日益拥堵，这导致人们对开敞空间的需求不断增长。因此，除非基本农田、历史古迹、自然风景区、城市开敞空间等能得到法律的优先保护，它们因土地发展增益刺激而被破坏的风险才会降低。这样，就产生了土地规划和用途管制的需要。
然而，土地规划和用途管制会限制某些土地的发展（非农利用或高强度利用），限制其对土地发展增益的分享，这样反过来增加了另一些土地（可以非农利用或高强度利用的土地）所能分享的发展增益。具体地块能否分享以及可以分享多少发展增益，与土地的自然属性无关，而与政府管制行为密切相关，政府的管制可以使社会发展的成果刚好集中在特定地块。土地发展权的制度初衷，就是政府为了贯彻土地利用规划，而对土地发展增益分配进行干预，以平衡并重构土地利益结构。如果赋予城郊农村土地无限制的发展权，就违背了土地发展权的制度初衷，它会使土地分区规划、用途管制所造成的土地利益落差缺乏平衡补救机制。因此，土地发展权与国家管制权的“限制”相伴而生，它力图平衡和解决土地发展增益的分配，以促进土地资源的有效利用，最终达到保护历史古迹、环境、城市开敞空间、粮食安全等目的。
中国在土地利用方面行使国家管制权，体现在土地上，包括规定土地用途、编制用地规划、进行开发管理控制等多方面。我国城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有。城市土地经审批后可以开发建设；农村土地要开发用于非农建设，需要先进行征收，转变为国有建设用地。国家垄断了土地开发一级市场，政府或其授权委托的企业，对农村集体土地进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，然后在土地二级市场上进行有偿出让或转让。在土地二级市场中获得土地使用权的主体，要进行非农建设，还需要城市规划部门核发“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）。
在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权（益）国有模式。这至少意味着，农村集体土地的发展权（益）与土地所有权是分离的。英国、美国等西方国家则明确规定，土地发展权可以与土地所有权分离，土地发展增益的独立性，得到了普遍承认（下节有详细介绍）。英国、美国及我国的法律制度都不认为：土地发展权是土地所有权的派生权利，土地所有权人应当享有土地发展增益。也就是说，土地发展权（益）是一项独立于土地所有权的权利（利益）。随着法学理论和司法实践的发展，特定的利益上升为权利的现象不断增多，且不断被法律规范所认可。[26]因此，我国法律明确以土地发展权的形式调整土地发展增益，这可能是大势所趋。
总结来说，土地发展权因国家管制权的行使而成为独立于土地所有权的权利，它可以构成对土地所有权的限制。因此，土地发展权派生论在法律理论上也缺乏正确依据和基础。
四、英美两国的土地发展权制度及其启示
理论解析可以为制度建构奠定理论基础，但代替不了制度建构。土地发展权的具体配置，需要拥有更广阔的视野。目前，不少国家已经有了成熟的土地发展权制度，其中以英国和美国最为典型，我们可以从中汲取经验，受到启发。