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涉外贴牌加工中的商标侵权问题探讨/黄燕娟

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 06:33:07  浏览:9301   来源:法律资料网
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  涉外贴牌加工是国际加工贸易中的一种主要方式,贴牌加工过程中存在多类型的商标侵权,侵权原因亦是多方面的,本文所探讨的商标侵权问题主要围绕域外合法商标与域内注册商标的冲突展开,即在国外拥有商标权或使用权的企业或个人委托国内企业进行贴牌加工,但该商标未在我国注册,与该商标相同或相似商标在我国已被第三方在相同或相似商品上注册,贴牌产品最终全部出口至国外的情形。这种贴牌加工行为是否构成商标侵权?自2002年“耐克”商标案起,直至后续的“BRI”商标案、“HENKEL”商标案、“JOLIDA”商标案等相似情形的一系列案件,每起案件的判决都在学术界、实务界引发激烈争论,甚至遭受质疑。对贴牌行为该如何定性?是以商标法规的实务适用为立足点,还是该从商标法理的层面进行分析,亦或是应从宏观经济发展大局出发,立场的不同也就决定了观点的不同,自然也就无法形成一致意见。

  一、现有法律框架与贴牌加工行为的侵权定性

  (一)相关法律法规解读

  我国《商标法》第五十二条第(一)款规定,未经商标注册人的许可,在同一种商品或类似商品上使用与其注册商标相同或者近似的商标”的行为属侵犯注册商标专用权。从字面上看,只要未经许可的使用即构成侵权,而并未提及是否会产生混淆、是否给商标注册人造成损害结果等其他考量标准,对于“何为同一种或类似商品”、“何为相同或者近似商标”、“何为使用”在《商标法实施条例》以及相关司法解释中有进一步的界定。《关于对外贸易中商标管理的规定》第十条规定,对外贸易经营者在从事进出口活动中,对他人指定或者提供使用的商标不得与已在我国相同或类似的商品上注册的商标相同或者近似。虽然该条规定直接指向涉外贴牌加工行为的认定,在实务操作中有一定的指导,但该规定仅是部门规章,并未上升为法律条款。

  (二)司法裁判的基本立场

  对于涉外贴牌加工行为的定性,实务界的意见倾向于认定其构成商标侵权。从最初的“耐克”案到后续的“BRI”案、“HENKEL”案的处理结果看,均最终判决加工方的行为构成商标侵权,承担停止侵权以及赔偿损失的民事责任或是维持行政机关的行政处罚决定,其裁判的法律依据均引用了《商标法》第五十二条第(一)款之规定,其理由主要是认为我国商标侵权并不以“混淆可能性”为构成要件,不在国内销售,不会造成混淆均不影响商标侵权的认定。以“BRI”案为例,其裁判文书中写道:“认定是否构成商标侵权,并非以造成混淆或误认为构成要件,而是以是否在相同或相似商品上使用了与注册商标相同或近似的商标,是否造成混淆或误认,仅是判断商标是否近似的要件,而非判断是否构成商标侵权的直接要件。”认定商标侵权的理由还包括商标的地域性特征,即使定作方在国外对相关商标拥有合法的专有使用权,但其权利并不产生域外效力,在我国境内不受保护。

  对于涉外贴牌加工行为的认定大多法院都作出了肯定侵权的裁判,但在司法实践中,也存在不同的探索。较为典型的是上海申达音响电子有限公司诉玖丽得电子(上海)有限公司侵犯商标专用权纠纷案,一审认为由于涉案产品全部出口,未在中国市场实际销售,中国国内的消费者不存在对该商品的来源发生混淆和误认的可能,判定不构成商标;二审认为涉案产品所贴商标只在中国境外具有商品来源的识别意义,并不在国内市场发挥识别商品来源的功能,判定维持原判。

  北京高院曾认为,造成相关公众的混淆、误认是构成侵犯注册商标专用权的前提。贴牌加工是基于有权使用商标人的明确委托,并且受委托贴牌加工的商品不在中国境内销售,不可能造成相关公众的混淆、误认,不应当认定为侵权。该意见十分贴合学术界、企业界所发出的声音,但鉴于商标法律和法规的立法情况,该意见最终被摒弃。最高院目前并没有给出明确的意见,仅在《关于当前经济形势下知识产权审判服务大局若干问题的意见》中指出,妥善处理当前外贸贴牌加工中多发的商标侵权纠纷,对于构成商标侵权的情形,应当结合加工方是否尽到必要的审查注意义务,合理确定侵权责任的承担。

  (三)与裁判立场相区别的观点

  当前学术界大多对法院的裁判立场持相反的态度,认为涉外贴牌加工行为不构成商标侵权,其理由集中在以下几个方面:1、商标侵权应当结合是否会使相关公众对商品产生混淆或误认来进行综合判断,定牌加工商品与国内注册商标的商品分属于境内、境外两个不同的销售市场,不可能使相关公众对商品的来源产生混淆或误认;2、加工方与定作方之间系加工承揽关系,单纯的贴牌行为并非“商标意义”上的使用,仅是加工产品的一个环节,并未发挥出商标应有的识别功能,标牌本身价值的大小并不影响加工方的收益;3、判定某行为具有违法性,除了该行为符合法律规定的构成要件外,还需对社会在常态下产生有危害后果的可能性,涉外贴牌加工行为并未给国内注册商标人造成实际或预期损失。

  对于涉外贴牌加工的侵权之争,在笔者看来,主要是围绕如何理解和适用我国《商标法》第五十二条第(一)项规定的商标侵权行为展开的,实务界立足现有法律框架作出的侵权认定本身并无不妥,但难免会留下机械形式化裁决的诟病。学术界则更多地从商标法理的层面去诠释法条,试图找出否定侵权的论据。

  二、贴牌加工行为侵权与否的法理分析

  (一)商标侵权的认定是否以混淆为要件

  混淆作为商标法理论体系的基础性概念,在商标保护和侵权判定中具有极其重要的地位。对于混淆的认定,在世界范围内形成了不同的法例。美国在《兰哈姆法》直接规定有导致“混淆可能性”的行为属于商标侵权行为。欧盟在《商标指令》中规定,因其与注册商标相同或者近似,所使用的商品或服务相同或者类似,其使用可能会在公众中造成混淆,包括与注册商标产生联系的可能性的标识,所有人有权禁止任何第三人在商业活动中未经其同意在使用。Trips协议则规定,只要存在混淆的可能性,注册商标所有权人就有权阻止任何第三方在贸易过程中将与其注册商标相同或近似的商标使用在相同或类似的商品或服务上。在商标与商品或服务均相同的情况下,混淆可能性可直接推定。我国《商标法》直接规定在同种或类似商品上使用与他人注册商标相同或者近似商标的行为构成侵权,未提及“混淆”与“混淆可能性。”有些专家认为,我国的该种法例与Trips协议是十分贴切的,因为Trips协议对相同商品或服务上使用相同商标的情况下,推定其具有混淆的可能性。由于混淆是假定的,它就不再作为一项独立的要求,以及不必根据证据认定,对其进行的保护就是绝对的。但部分专家则认为推定有导致混淆的可能性,而非必然导致混淆,既然是推定,就是可以用证据推翻的。

  对于涉外贴牌加工行为,由于贴牌产品全部销往国外,不会引起国内的相关公众产生混淆,外界对此均无过多争议。因此是否将混淆作为商标侵权的构成要件,从某种意义上来说,直接影响对贴牌行为侵权与否的定性。现有我国商标法并未将混淆纳入商标侵权认定的构成要件,理论界的大多专家、学者认为未将导致混淆作为侵权构成要件是我国商标法的重大缺憾,大力呼吁应在商标法第三次修改中确定混淆在商标法体系中的基准性地位,把其作为商标侵权认定的一般构成要件。但从《商标法》2007年8月30日修改稿的内容来看,这一建议并未被立法部门所采纳。在笔者看来,应将混淆纳入商标侵权的一般构成要件。首先,虽然我国现有的商标法没有直接将混淆规定为商标侵权的一般构成要件,但有关司法解释和实践中形成的相关理论确定了混淆在我国商标保护和侵权判定中的重要地位。商标法对混淆的含糊其辞,易导致执法者难以作出准确的判断。其次,近些年来商标保护的异化现象引起了大家的关注,淡化理论的提出似乎削弱了混淆理论的基准性地位,有些专家认为不以混淆作为商标侵权的前提,恰恰符合这一新的趋势,更具有前瞻性。但在笔者看来,商标淡化引发的商标侵权在多数情况下是可以用混淆理论加以解决的,淡化和混淆之间的存在很大程度上的交集,对其采用应保有相当审慎的态度。法律的制定固然需要一定的前瞻性,但过于超前将无法适应现实的需求,效果往往适得其反。第三、商标的相同或近似是认定商标侵权的关键性因素,我国司法解释规定商标近似的认定需考虑是否构成混淆。事实上构成混淆的两商标未必近似。本应商标近似为因,消费者混淆为果,司法解释的规定有倒因为果之嫌,易导致判断结论与生活常识不符,裁判说理前后矛盾的现象发生;最后,虽然混淆理论在商标法律实践和理论研究中具有核心位置,但也最具争议,由于混淆可能性的判断具有相当主观色彩,扩大了法官自由裁量,容易引发法律适用的不确定性。但笔者认为恰恰是因为混淆判断的主观性,才有助于达到个案衡平,才能更好地应对商标权利扩张带来了新问题。对于法律适用的不确定性则无需太多担忧,从世界范围看,虽然各国对混淆认定的立法例有所区别,但大多裁判案例最终的结论却殊途同归。

  (二)何为“商标的使用”

  我国《商标法实施条例》第三条规定,商标的使用包括将商标用于商品、商品包装或者容器以及商品交易文书上,或者将商标用于广告宣传、展览以及其他商业活动中。《商标法》2007年8月30日修改稿吸收了条例的规定,将商标的使用界定为在商业活动中将商标用于商品、商品包装或者容器……。

  对于涉外贴牌加工过程中的贴牌行为是否属于“商标使用”,一直存在不同的观点。一种观点认为,在加工过程中贴附标识的行为,即属于商标使用,该行为完全符合条例之规定;另一种观点则认为,由于贴牌加工的商品不在国内销售,在国内市场不发挥识别商品来源的功能,未体现商标标识性功能的使用不是商标法意义上的使用。笔者倾向于后一种观点。

  就商标法的理解和适用而言,许多具体问题的解决最终都将归结于商标和商标权的法律属性。区分商品来源的识别性是商标的基本属性,即使注册的商标,若不再具有识别性,也难以得到商标法的保护。商标权人对其商标并不享有绝对的垄断权,不管是臆造商标,还是非臆造商标,都是社会符号的组成部分,人人皆可在不损害商标的标识性的前提下正当使用。

  我国条例规定的商标使用行为并没有限定使用范围,而仅仅从行为的客观表象上来判断是否构成商标使用,这无疑会进一步扩大《商标法》第五十二条第(一)款的适用范围,将阻碍人们的其他权利。大多发达国家如美国、欧盟等都将商标的使用限定在商业活动范围内。我国立法者似乎也意识到了这个问题,在《商标法》的修改稿中将商标的使用限定在商业活动中,这点无疑是值得肯定的,因为只有在商业活动中,在销售流通环节,当商品进入市场,走进消费者,商标的标识属性才得以发挥,相关消费者才能借助商标区分商品的来源。

  贴牌行为从表象上看是将商标贴附于产品之上,形式上符合条例的商标使用的描述,但实质上该贴附行为对于国内市场系不发挥任何商标识别功能的机械式生产行为。从涉外贴牌加工合同订立之初就已决定贴牌产品最终不会进入国内的商业流通中,不会影响或削弱到国内注册商标标识功能的发挥,相关消费者对其选购的产品不会产生误认。这种贴牌生产环节在内,商品流通环节在外的特殊贸易形式,与国内注册商标商品存在于不同的商业流通中,无交集也就无冲突。对于有些学者认为加工方交付产品的行为系销售行为的观点,笔者认为加工方是在付出劳务的前提下获得对价而并非出售商品,其向定作方交付货物的行为也并非销售行为。因此,笔者认为涉外贴牌加工过程中的贴附行为并非商标法意义的使用。

  (三)侵权行为的成立是否以损害发生为必要

  所谓“侵权行为”一般是指侵害他人权益的行为,既有侵害行为的存在,自然就有损害结果的发生。我国《商标法》第五十二条第(五)项将“给他人的注册商标专用权造成其他损害的”作为商标侵权的兜底规定,表明一切商标侵权行为均会给他人的商标专用权造成损害及损害的可能,损害及损害的可能系商标侵权行为的共同特征。在笔者看来,商标侵权行为的成立须以损害发生为必要,商标保护一般基于两种层次,一种是对可能造成注册商标人损害行为的预防,一种则是对已造成注册商标人损害行为的禁止。大多商标侵权行为遵循着以下规律:存在侵权故意—使用相同或相似的商标—构成混淆—给商标注册权人造成损失,当然也有未实际发生损失,但存在损失可能性的情形。

  商标权作为一种知识产权,其损失往往处于一种不可估计的进行时状态,应将侵权行为制止在进入流通渠道之前,也就是实际损失发生之前。这一观点笔者是完全认可的,从知识产权法条中相关诉前禁令的规定,我们就可得知。但若一行为,通过事前预期以及事后证明都不会给商标权利人造成损害,那对该行为还有无禁止的必要呢?涉外贴牌加工行为从加工承揽合同订立,到贴牌加工,再到交付货物,最终货物被运往国外,从最初即可预见不会给国内商标权人造成损害或是损害的可能,那么将该种行为列为商标侵权行为加以禁止事实上是毫无意义的,也与侵权保护法的宗旨相违背。

  大多认定贴牌行为构成商标侵权的案例,在侵权认定部分并不考虑是否有损害或损害可能性的发生,在赔偿数额部分,则会考虑是否给商标注册人造成损失,大多法院最终都适用法定赔偿,参考商标知名度、合理支出等等因素酌情认定,鉴于涉外贴牌加工的产品均销往国外,实际上不会给商标权人造成损失或损失的可能性,因此,法院最终判决的赔偿数额往往远低于商标权人的诉讼请求。笔者认为侵权行为损害赔偿请求权,应以发生的实际损害为要件,若无损害,则无赔偿。对于不会发生实际或预期损害的行为适用法定赔偿酌情认定一定的赔偿金额,实际上是对自由裁量权的滥用,是有失公平的判罚。

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无罪判决增多的喜与忧

毛立新

近来,各地法院宣判被告人无罪的案件不断增多。6月7日,湖北省高级人民法院对“杀妻骗保”案中的被告人王洪学、王洪武兄弟宣判无罪(《南方周末》6月16日); 6月23日,云南省昆明市中级人民法院对一起谋杀案的被告人尚某宣告无罪,此前还曾对云南省环保局某处副处长施某涉嫌受贿一案判决无罪(《中青报》7月9日);7月19日,广西高级人民法院对三名在一审中被判处死刑,发回重审后被改判死缓的杀人、抢劫疑犯宣告无罪(《新京报》7月21日)。
在反思佘祥林冤案的背景下,无罪判决案件增多,被看做是贯彻“疑罪从无”原则、注重保障人权的结果,是司法文明、进步的体现。同以往司法实践中盛行“有罪推定”、“罪疑从挂”、“罪疑从轻”相比,这确实是令人欣喜的进步。尤其值得赞赏的是,这些无罪判决,并不像杜培武、佘祥林等案件那样,是在真凶落网或者受害人“复活”后才宣判无罪的,而是在案件真伪不明、证据存有疑点的情况下作出的。
这说明,“无罪推定”、“罪疑从无”、“保障人权”等现代司法理念正在深入人心,“重打击、轻保护”、“宁枉勿纵”等传统思维日渐式微。对这些无罪判决,媒体和公众也表现出相当程度的理解和认可,并没有看成是对犯罪分子放纵,这表明全社会的人权、法治意识也已今非昔比。
但对无罪判决不加分析,一味叫好,则是犯了简单化、片面化的毛病。因为,刑事诉讼担负着打击犯罪和保障人权的双重任务,一方面要保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利,确保无罪的人不受刑事追究;另一方面,还必须尽可能查明案件事实真相,有效揭露、证实和惩罚犯罪。“宁可错判一千,不可错放一个”固然不可取,但倡言“宁可错放一千,不可错判一个”,恐怕也非当前社会所能承受。因而,无罪判决增多,可喜之中未必没有可忧。
分析近期的无罪判决案件,多数是因为案件事实存有疑点、证据锁链不完整造成的,即属于“疑案”。根据“无罪推定”、“疑罪从无”原则,为避免伤及无辜,对“疑案”作出无罪判决,是惟一正确的选择。但需要深究的是,这些“疑案”到底是如何形成的?应当说,原因是多方面的。首先可能是冤及无辜,即被告人根本没有实施犯罪;其次,可能是被告人确已犯罪,但由于主客观方面原因,使证据难以收集齐全;再次,还有可能本不是“疑案”,证据已属确实、充分,但审判人员在事实认定或法律适用上出现失误,将其误判为“疑案”。
对前两种情形,理应实行“疑罪从无”“无罪放人”。但即便如此,其中也并非没有可忧之处。不管是冤及无辜,还是放纵真凶,往往与司法人员的非法取证、失职渎职密切相关,折射出执法人员的整体素质之忧、办案质量之忧、敬业精神之忧。比如,刑讯逼供、指供、诱供现象至今屡禁不止,成为制造冤案的元凶。公安机关的现场勘查率、痕迹物证提取率、利用率都不高,一些有限的关键证据往往还因办案民警责任心不强,未能及时加以提取、固定和保存,甚至有的证据还被人为丢失、毁坏,从而导致案件无法认定。对这些情形,均需详加剖析,认真反省,并启动问责机制予以倒查和追究。对第三种情形,如果是由于审判人员纠缠于案件事实的细末,或者机械、错误理解法律所致,则必须通过法定程序予以纠正。因而,对无罪判决,不能简单地一味叫好,而应当具体分析,认真研究,有教训的要加以总结,有错误的要加以纠正,既要给被告人以公正,也要还受害人以公道。
近日,武汉市人民检察院对已经宣判无罪的“杀妻骗保”案重新进行审查,认为终审判决“认定事实错误,宣告无罪不当”,并已建议湖北省人民检察院提请最高人民检察院抗诉。(见《检察日报》7月16日)这正说明无罪判决并非都是无可质疑、绝对正确。回想此案宣判之时,媒体一片赞扬之声,被视为反思佘祥林冤案的成果,从“疑罪从有”走向“疑罪从无”的典范,代表了司法理念的进步。此案最终是否会提起抗诉尚不得而知,但武汉市人民检察院能在一片叫好声中,顶着压力对存有疑问的无罪判决发难,体现出司法机关崇法护法、追求正义的可贵精神。
刑事诉讼必须在打击犯罪和保护人权之间维持适当的平衡。如果说冤及无辜是对正义的亵渎,那么放纵真凶也同样意味着正义的流产。为防止冤案,一定程度的放纵也许难以避免。但如果是由于司法人员失职、渎职或者疏忽、失误而放纵真凶,则属莫大的罪过,有必要向受害人和全社会作出深刻的交代。
如同面对冤案需要问责一样,面对日渐增多的无罪判决,我们在叫好的同时,有必要多一个心眼,查一查其是否“货真价实”,其中有没有执法者的失职、渎职或者疏忽、失误。否则,不管青红皂白,一味地给无罪判决捧场,难免会使“亲者痛、仇者快”,这绝非法治的福音,更无助于实现公平与正义。
(作者系中国人民公安大学博士研究生)


西藏自治区人民政府起草地方性法规草案和政府规章制定程序的规定

西藏自治区人民政府


西藏自治区人民政府令第4号


  西藏自治区人民政府起草地方性法规草案和政府规章制定程序的规定,已经一九九六年九月二十八日自治区人民政府第18次常务会议通过,现予发布施行。

                       自治区主席 江村罗布
                         一九九六年十一月八日

   西藏自治区人民政府起草地方性法规草案和政府规章制定程序的规定

第一章 总则





  第一条 为提高立法工作效率和质量,规范地方性法规草案起草和政府规章制度程序,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《西藏自治区地方性法规制定程序》的有关规定,结合自治区实际,制定本规定。


  第二条 本规定所称地方性法规草案,是指自治区人民政府依法提请自治区人民代表大会及其常务委员会审议的规范性文件草案(以下简称法规草案)。
  本规定所称政府规章,是指自治区人民政府根据法律、行政法规和自治区地方性法规制定的,在自治区范围内具有法律约束力的规范性文件(以下简称规章)。


  第三条 凡制定由自治区人民政府提请自治区人民代表大会及其常务委员会审议的法规草案和自治区人民政府发布或者经自治区人民政府批准由政府部门发布的规章,均适用本规定。


  第四条 自治区人民政府根据自治区人民代表大会常务委员会的立法规划,起草、组织协调和审查地方性法规草案。


  第五条 自治区人民政府根据法律、行政法规和自治区地方性法规制定下列规章:
  (一)根据法律的授权,制定实施办法或者细则;
  (二)实施行政法规的办法或者细则;
  (三)实施地方性法规的办法或者细则;
  (四)自治区行政管理需要的其他规章。


  第六条 自治区人民政府起草法规草案 制定规章,承办部门是自治区人民政府法制局(以下简称政府法制局)。


  第七条 政府法制局在起草法规草案和制定规章方面的主要职责是:
  (一)编制自治区人民政府规章制定规划和年度制定计划,并组织实施;
  (二)审查、修改法规、规章草案;组织起草重要的法规、规章草案;
  (三)督促政府各部门按计划完成地方性法规和规章草案的起草工作;
  (四)审查或者协助修改某些重要的行政措施等规范性文件;
  (五)清理、编纂法规、规章和规范性文件;
  (六)根据自治区人民政府的授权,负责部分规章的解释工作;
  (七)负责自治区人民政府交办的其他立法工作。


  第八条 起草法规草案和制定规章必须结合自治区实际,切实可行,不得与法律、行政法规、地方性法规相抵触。

第二章 计划 立项





  第九条 自治区人民政府各部门应根据本部门的实际工作需要,填写由政府法制局统一印制的《法规规章项目建议书》,报政府法制局审核。


  第十条 政府法制局根据自治区人民代表大会常务委员会的立法规划和政府各部门填报的《法规规章项目建议书》,进行综合协调,提出法规、规章年度计划草案,按照规定程序报请自治区人民代表大会常务委员会或者自治区人民政府批准施行。
  因工作需要,临时增加立法项目的,自治区人民政府有关部门应提出书面建议,经政府法制局审核后,按照规定程序报请自治区人民代表大会常务委员会或者自治区人民政府批准。


  第十一条 调整立法计划,自治区人民政府有关部门应提出书面建议,经政府法制局审查后,按照规定程序报请自治区人民代表大会常务委员会或者自治区人民政府批准。


  第十二条 自治区财政部门应按照年度立法计划,安排相应的财政预算专项立法经费,用于法规、规章草案的调研、论证工作和综合性法规、规章草案的起草工作。

第三章 起草 送审





  第十三条 起草法规草案和制定规章,应按立法规划和年度立法计划进行。


  第十四条 自治区人民政府有关部门应按照批准的立法项目,组成起草小组,组织法规、规章草案的起草工作,也可以由主管部门牵头,邀请有关单位和聘请专家,共同参加起草工作。


  第十五条 重要或者涉及面较广的法规、规章草案,政府法制局可根据情况提前参与起草工作,也可以由政府法制局、主管部门和专家共同组成起草小组,负责起草工作。


  第十六条 起草部门应当按照政府法制局规定的时间上报草案,不能按时上报的,应及时向政府法制局说明情况。
  凡上报送审的法规、规章草案,必须经起草部门领导集体讨论审定,加盖部门印章,并由主要负责人或者主管法制工作的领导签字。


  第十七条 起草法规、规章草案应当遵循下列准则:
  (一)调查研究,资料翔实;
  (二)普遍适用,相对稳定;
  (三)符合实际,便于操作;
  (四)结构严谨,文字精炼。


  第十八条 法规、规章草案应对立法宗旨、法律和行政法规、地方性法规及政策依据、适用范围、具体规范、法律责任、主管部门、实施日期等,作出明确规定,并应与现行有关的法规、规章相衔接。对应当废止的法规、规章,应在草案中写明。


  第十九条 起草法规、规章草案,应当广泛征求意见。涉及相关部门职责的,应当请相关部门会签。会签单位应当对草案认真研究,提出修改意见,经领导签字并加盖公章后,按起草部门的要求及时反馈。
  会签部门有不同意见的,应在上报草案时说明。
  需要会签而未会签的法规、规章草案,政府法制局不予受理。


  第二十条 下列法规、规章草案必须广泛征求意见:
  (一)调整面较大或者专业性较强的;
  (二)涉及企业、农牧民负担或者公民、法人、其他组织权益的;
  (三)相关部门对草案分歧意见较大,且国家没有明确规定的。


  第二十一条 起草部门报送法规、规章草案,应按照自治区人民政府公文处理办法的规定办理,并同时附送下列材料:
  (一)法规、规章草案所依据的法律、行政法规、地方性法规和政策性文件;
  (二)有关部门会签意见及处理情况说明;
  (三)起草部门所参考的有关材料。
  政府法制局要求补充的其他资料,起草部门应当及时提供。

第四章 审查 协调 修改





  第二十二条 有下列情况之一的,政府法制局可以决定暂缓制定或者退回起草部门修改:
  (一)未列入年度立法计划或者未按第十条、第十一条规定办理的;
  (二)与法律、行政法规和地方性法规相抵触或者违反国家政策的;
  (三)内容不符合自治区实际的;
  (四)法律、行政法规或者地方性法规即将对相关内容作出规范的;
  (五)未按本规定起草、送审的。


  第二十三条 政府法制局审查修改法规、规章草案,征求有关部门意见的,有关部门应当按要求提出具体意见,经部门领导签字并加盖公章后报送政府法制局。政府法制局也可以召集有关部门参加会议,协调意见。


  第二十四条 审查、修改法规、规章草案,需要进行调查研究的,政府法制局应当拟定调研提纲,与起草部门确定调研时间、地点、内容等。


  第二十五条 法规、规章草案涉及面大、专业性较强,需请有关部门和专家论证的,由政府法制局与起草部门确定参加论证人员。


  第二十六条 相关部门对法规、规章草案未能取得一致意见的,由政府法制局组织协调,经协调仍不能达成一致意见的,由政府法制局提出意见,报自治区人民政府决定。


  第二十七条 在会签、调研、协调的基础上,政府法制局应对法规、规章草案进行审查修改,经集体讨论后,撰写审查报告,连同草案一并送自治区人民政府主管法制工作的秘书长审核;经自治区主席或者副主席签署意见后,报请自治区人民政府常务会议或者全体会议讨论决定。

第五章 审议 通过 发布





  第二十八条 法规草案经自治区人民政府常务会议或者全体会议讨论通过后,由自治区人民政府提请自治区人民代表大会或者自治区人民代表大会常务委员会审议。
  规章经自治区人民政府常务会议或者全体会议讨论决定后发布实施。


  第二十九条 自治区人民政府常务会议或者全体会议讨论法规、规章草案时,起草部门和相关部门的负责人应当按照自治区人民政府会议通知的要求到会作起草情况的说明,政府法制局应当派人到会作审查、修改情况的报告。


  第三十条 法规、规章草案一经自治区人民政府常务会议或者全体会议讨论决定,政府有关部门不得再坚持已被否定的或者其他有违政府决定的意见。


  第三十一条 自治区人民政府规章,以政府令的形式发布,也可以经自治区人民政府批准,由部门发布。两种发布形式具有同等法律效力。


  第三十二条 规章由自治区人民政府按照规定程序报国务院和自治区人民代表大会常务委员会备案。


  第三十三条 自治区人民政府发布的规章,《西藏日报》、《西藏政报》均应全文刊载、西藏人民广播电台、西藏电视台应当发布消息、政府法制局应印发单行本,供各工作部门、行署(市)、县(市、区)人民政府工作和存档备查之用。

第六章 奖惩





  第三十四条 在起草法规草案和制定规章工作中成绩显著的单位,由政府法制局提出建议,报经自治区人民政府审定后,予以表彰;对成绩显著的个人,由所在单位或者政府法制局,予以表彰或奖励。


  第三十五条 起草部门未按照要求起草、报送法规、规章草案或者送审后对审查工作不予配合的,政府法制局通知其改正;拒不改正的,由政府法制局报自治区人民政府批准,予以通报批评。

第七章 附则




  第三十六条 修订和废止规章的权限和程序,参照本规定执行。


  第三十七条 本规定由自治区人民政府负责解释。


  第三十八条 本规定自发布之日起施行。一九八九年七月十八日自治区人民政府办公厅发布的《关于起草地方性法规草案和规章制定程序的规定》同时废止。