成都市大遗址保护管理办法
四川省成都市人民政府
市政府令第178号
《成都市大遗址保护管理办法》已经2013年2月21日市政府第128次常务会议讨论通过，现予公布，自2013年5月1日起施行。
市长 葛红林
2013年3月29日
成都市大遗址保护管理办法
第一条 （目的依据）
为加强成都市大遗址（以下简称市大遗址）的保护管理，根据《中华人民共和国文物保护法》、《四川省〈中华人民共和国文物保护法〉实施办法》和《成都市文物保护管理条例》等法律、法规，结合成都市实际情况，制定本办法。
第二条 （遗址名录）
市大遗址为国家大遗址保护成都片区的重要组成部分，具体包括宝墩遗址、古城遗址、鱼凫村遗址、芒城遗址、双河遗址、紫竹遗址、盐店古城遗址、高山城址、成都十二桥遗址、金沙遗址、怀安军遗址、云顶山遗址、成都水井街酒坊遗址、成都古蜀船棺合葬墓、王建墓、朱悦熑墓、孟知祥墓、明蜀王陵、黄龙溪明代墓群、青羊宫窑址、瓦窑山窑址、十方堂邛窑遗址、玉堂窑址、彭州磁峰窑址等。
市大遗址的名录，由市文物行政管理部门根据考古和研究发现，按国家规定作适时增补。
第三条 （适用对象）
在市大遗址范围内进行生产、经营及其他活动的一切单位和个人，应当遵守本办法。
第四条 （保护原则）
市大遗址保护工作，坚持国家保护与社会保护相结合，最少干预、科学保护与合理利用相结合的原则，维护市大遗址及其历史文化风貌的原真性、完整性。
第五条 （保护范围）
市大遗址名录中的文物保护单位的保护范围及建设控制地带，按下列规定执行：
（一）省级以上文物保护单位的，按照省人民政府划定并公布的区域执行；
（二）市级和县级文物保护单位的，分别按照市和区（市）县人民政府划定并公布的区域执行。 市大遗址名录中各文物保护单位的保护范围及建设控制地带的标识等保护设施由市文物行政管理部门组织区（市）县文物行政管理部门设立并予以公示，任何单位和个人不得擅自移动、损毁。
第六条 （保护责任）
市文物行政管理部门是市大遗址保护管理工作的主管部门。
区（市）县人民政府负责本行政区域内市大遗址的保护工作。区（市）县文物行政管理部门对本行政区域内的市大遗址保护实施监督管理工作。
发改、公安、财政、国土、环保、建设、规划、交通、水务、农业、林业园林、广新、旅游等有关部门，应当在各自的职责范围内做好市大遗址的保护工作。
乡镇人民政府及街道办事处应当协助市和区（市）县文物行政管理部门及有关部门，依法按职责做好本行政区域内市大遗址的保护工作。
第七条 （社会责任）
一切单位和个人都有依法保护市大遗址的义务，对破坏市大遗址、盗掘文物及其他有损于市大遗址保护的行为有权制止和检举。
第八条 （经费保障）
市和区(市)县人民政府应当将市大遗址保护经费纳入本级财政年度预算，并按规定及时拨付，用于市大遗址保护和管理体系建设。
第九条 （社会捐赠）
鼓励公民、法人和其他社会组织通过捐赠等方式支持市大遗址保护工作，资金和物资的使用及管理依照国家有关法律、法规和规章的规定执行，并接受审计部门的监督。
第十条 （规划控制）
市大遗址所在地的区（市）县人民政府应当把市大遗址的保护管理纳入国民经济发展规划、城乡规划及土地利用总体规划。
第十一条 （专项规划）
市文物行政管理部门应当组织区（市）县文物行政管理部门，根据市大遗址的性质、规模、遗迹保护情况以及当地社会经济发展规划，会同城乡规划行政管理部门编制专门的保护规划和制定相关的保护措施，经专家评定，并报上级文物行政管理部门批准后，作为市大遗址保护的依据。
第十二条 （范围划定）
市大遗址保护范围及建设控制地带，按照法律规定，由相关人民政府划定并公布。
第十三条 （建设控制）
城市、镇、村庄发展应当避开市大遗址的保护范围，且基本建设项目不得安排在市大遗址的保护范围内。对危害市大遗址本体、破坏市大遗址历史文化风貌的现有建筑物、构筑物，区（市）县人民政府应当依法采取有效措施逐步拆除或者迁移。
因特殊情况确需在市大遗址的保护范围内进行文物保护等其他建设工程的，应当保证市大遗址的安全，建设单位应当经市文物行政管理部门同意后，依法报城乡规划、建设行政管理部门批准后方可进行工程建设。
在市大遗址的建设控制地带内修建的建筑物、构筑物，其形式、风格、高度、体量、色调应与市大遗址的历史文化风貌相协调，不得破坏市大遗址的历史文化风貌，工程设计方案应当经市文物行政管理部门同意后，依法报城乡规划、建设行政管理部门批准后方可进行工程建设。
第十四条 （禁止行为）
在市大遗址的保护范围内禁止下列行为：
（一）对设有禁止拍摄标志的区域或者文物进行拍摄；
（二）在文物建筑物、构筑物上涂污、刻画；
（三）存放易燃、易爆、易腐蚀等危害市大遗址安全的物品；
（四）擅自在文物建筑物、构筑物上攀爬、张贴；
（五）违规堆放、焚烧垃圾； ’
（六）擅自建房、建集市和货物堆场、建窑、打井、挖塘、挖砂、挖洞、挖渠、排污、取土、垦荒、修建墓地、立碑等；
（七）擅自采集遗存文物；
（八）新建、改建、扩建与文物保护无关的建筑物、构筑物；
（九）其他危害市大遗址安全的违法行为。
第十五条 （展示利用）
鼓励、支持在市大遗址保护范围和建设控制地带内开展宣传历史文化、展示市大遗址格局和风貌、陈列出土文物等活动。
市大遗址的宣传展示应当制定详细的方案，由市文物行政管理部门组织有关专家评定并报请上级文物行政管理部门批准后，方可实施。
制作出版物、影视节目和音像制品以及举办大型活动等需要在市大遗址进行的，应当依法履行报批手续，制订文物保护预案，落实保护措施，并接受市大遗址保护管理机构的监督。
第十六条 （行政处罚）
违反本办法，有下列行为之一的，由市或区（市）县文物行政管理部门责令改正，造成严重后果的，按下列规定予以处罚：
（一）违反第十四条第（四）项规定的，可处以200元以下罚款；
（二）违反第十四条第（五）项规定的，属非经营活动的，对个人处以200元以下罚款，对单位处以200元以上1000元以下罚款；属经营活动的，处以5000元以上30000元以下罚款；
（三）违反第十四条第（六）项规定的，属非经营活动的，对个人处以200元以下罚款，对单位处以200元以上1000元以下罚款；属经营活动的，处以2000元以上10000元以下罚款；
（四）违反第十四条第（七）、（八）项规定的，属非经营活动的，对个人处以200元以下罚款，对单位处以200元以上1000元以下罚款；属经营活动的，处以5000元以上30000元以下罚款。
违反第五条第二款擅自移动损毁标识的、第十四条第（三）项规定的、第十四条第（一）项规定的和违反第十四条第（二）项、第十三条第三款规定的，分别依照《四川省〈中华人民共和国文物保护法〉实施办法》第三十二条、第三十三条、第三十四条和《中华人民共和国文物保护法》第六十六条的规定予以处罚。
违反本办法，对市大遗址及其保护设施造成损坏的，应当赔偿损失。因工程建设施工对市大遗址本体和历史文化风貌造成破坏的，责令拆除违法建筑物或者构筑物。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条 （行政责任）
行政机关及其工作人员在市大遗址保护管理工作中不按照本规定履行职责、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等的，由其上级主管部门或者所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 （施行日期）
本办法自2013年5月1日起施行。
一、法定撤销权
（一）法定撤销权的定义合同法规定了赠与人的两种具体的撤销权：任意撤销权与法定撤销权。法定撤销权，是指在法定事由出现时享有撤销权的人撤销赠与的权利。法定撤销权与任意撤销权的区别主要有如下两点：
第一，权利主体不同。任意撤销权的权利主体是赠与人，而法定撤销权的权利主体是赠与人或其继承人、法定代理人。
第二，行使撤销权的情形不同。对于任意撤销权，赠与人在赠与财产的权利转移之前可以行使。在以下两种情况下，不得行使任意撤销权：（1）标的物已经交付或已经办理登记手续；（2）具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质、经过公证的赠与合同。而对于法定撤销权，不论赠与采用何种形式，无论标的物是否已经交付或转移登记，也不管是否经过公证以及赠与是否具有社会公益、道德义务性质，只要符合法定条件，撤销权人均可行使。因此，法定撤销权与赠与合同的性质并无关联。
（二）法定撤销权的行使条件赠与合同中赠与人系无偿转让财产，如出现与赠与人订立赠与合同时相悖的情形时，应当允许其在符合特定条件的情况下撤销赠与合同。我国《合同法》第192条对法定撤销权作了详细规定，具体有如下三种情形：
第一，受赠人严重侵害赠与人或者赠与人的近亲属。当受赠人严重侵害赠与人或赠与人的近亲属时，依赖赠与人与受赠人之间感情基础存在的赠与合同就失去了存在的必要。在有些国家立法中，要求侵害人的行为构成犯罪，赠予人方可行使撤销权。如我国台湾地区民法规定受赠人的行为必须达到被追究刑事责任的程序，如果仅仅是一般的民事侵权行为，则无法行使法定撤销权。我国《合同法》只要求受赠人的行为构成严重侵害即可。那么，侵害到何种程度才能称之为“严重侵害”呢？合同法并未进一步予以界定。笔者认为，由于赠与合同为单务合同、无偿合同，赠与人在受赠人无需支付对价的情况下，将财产赠与给受赠人。如果受赠人对赠与人恩将仇报，如对赠与人及其近亲属实施了刑事犯罪行为，以及严重损害其道德、名誉的民事侵权行为，都应当认定为严重侵害行为而当然可以行使法定撤销权。
第二，受赠人不履行赠与合同约定义务的。该情形主要体现在附义务的赠与合同中。附义务的赠与合同，是指赠与合同中赠与人在向受赠人作出赠与的同时，对赠与附加一定的条件，使受赠人负担一定的给付义务的合同。在附义务的赠与合同中，如果受赠人不按照合同约定履行应当负担的义务，在法律上是一种违约行为，在道德上是违背了自己的诺言、丧失了赠与人对其信任，同时也损害了赠与人的利益。基于此，法律规定赠与人享有法定撤销权。
在合同法上，不履行合同包括完全不履行、部分不履行或部分履行及迟延履行。在受赠人完全不履行约定义务的情况下，赠与人行使法定撤销权应当是不存在争议的。但是，在受赠人部分不履行合同义务的情况下，赠与人能否行使法定撤销权？我国法律目前并无明文规定。
笔者认为，在受赠人部分不履行合同义务或部分履行合同义务的情况下，如果实行一刀切，一律不准赠与人行使撤销权，对赠与人来说缺乏公平。因为在附义务的赠与合同中，赠与人完全按照合同约定履行赠与义务，却没有按照合同约定享有权利，造成权利义务不平等。相反，如果受赠人部分不履行合同义务或部分履行合同义务，甚至仅发生轻微的违约行为丝毫未影响到赠与人的利益等，均视作受赠人未履行合同而允许赠与人行使撤销权，赠与合同实际上对赠与人就失去了约束力，受赠人却因履行了一定义务而未得到相对应的利益，一定程序上损害了受赠人的合法权利。笔者认为，在受赠人部分不履行或者是部分履行约定义务时，应当准许赠与人可以行使部分撤销权，部分撤销的是与受赠人不履行义务部分相对应的那部分赠与。这样不但能维护赠与人的利益，保证赠与合同的稳定性，也能避免赠与人滥用法定撤销权。
第三，受赠人不履行对赠与人的扶养义务。扶养有广义和狭义之分，广义的扶养指的是一定范围内的亲属间相互供养和扶助的权利义务关系，包括长辈对晚辈的抚养、晚辈对长辈的赡养和平辈之间的相互扶养。我们这里所说的“扶养”应做广义理解。有学者认为，受赠人对赠与人的扶养义务可以约定，也可以法定。如果仅仅把此处的扶养义务限定为法定，势必会限制和剥夺赠与人通过行使撤销权来保护其权利。笔者认为，根据《合同法》第192条第1款规定，法律已经规定了受赠人不履行约定义务的撤销权，那么这里的扶养应仅指法定的扶养。不履行扶养义务可以行使撤销权的适用条件：一是存在不履行扶养义务的行为；二是受赠人具有扶养能力而不履行扶养义务。如果受赠人无扶养能力而未履行扶养义务，表明受赠人主观上没有不履行的故意，只是客观原因导致不能履行。在这种情况下，赠与人就不能行使法定撤销权。
另外，还有学者认为，在赠与目的不能实现时，赠与人也应当享有撤销赠与合同的权利。但我国现行法上就此未设明文规定，如：赠与的目的是为求助贫困学生上学，但受赠学生将此款挥霍浪费，应当允许赠与人撤销赠与合同。
二、现行合同法规定的法定撤销权的不足之处
（一）应明文规定，受赠人故意妨碍赠与人行使撤销权的，赠与人的继承人或法定代理人也可行使法定撤销权我国合同法未规定受赠人故意妨碍赠与人行使撤销权的，赠与人的继承人或法定代理人也可行使法定撤销权。但世界上许多国家立法规定受赠人故意妨碍赠与人行使撤销权，赠与的继承人或法定代理人可行使法定撤销权。如德国民法第530条第2款规定：“赠与人的继承人只有在受赠人故意和不法行为……妨碍撤回时，才享有撤回的权利。”
受赠人故意妨碍赠与人行使撤销权使得赠与人不能正常行使撤销权。如果在受赠人恩将仇报的情况下，受赠人故意作出不当行为，使赠与人不能撤回对受赠人的赠与，而赠与人仍要按照赠与合同约定履行赠与义务，于理不通，违背人之常情。在这种情况下，应当允许赠与人的继承人或者法定代理人行使撤销权。赠与人的继承人或者法定代理人享有撤销权后，可以达到同样的不向受赠人为赠与的目的。
（二）应当扩大行使法定撤销权的主体范围赠与人、赠与人的继承人与法定代理人是我国合同法规定的行使法定撤销权的主体。但根据我国《合同法》第193条规定，似乎只有因受赠人的违法行为导致赠与人丧失民事行为能力或者死亡时，赠与人的继承人或者法定代理人才可以撤销赠与。如果赠与人丧失民事行为能力或死亡，并非系受赠人违法行为导致，赠与人的继承人或法定代理人无法撤销赠与，如果履行赠与，将导致赠与人的继承人或赠与人生活质量大大降低或无法维持正常生活。笔者认为，在此情形下，应当允许赠与人的继承人或其法定代理人行使撤销赠与权。赠与人的法定代理人或继承人行使撤销权的区别是：在赠与人丧失民事行为能力时，由法定代理人行使撤销权，法定代理人是基于代理权行使撤销权，行使撤销权后的利益归属于赠与人；在赠与人死亡后，由继承人行使撤销权，赠与人的继承人是基于继承权行使撤销权，行使撤销权后的利益归属于继承人自己。另外，在赠与人的法定代理人与继承人不同的情况下，应由继承人作为行使撤销权的主体。而继承是随着被继承人死亡后开始的，在赠与人丧失民事行为能力时，由于赠与人并未死亡，继承尚未开始，这时应由赠与人的法定代理人行使撤销权。
（三）应当新增赠与人发生穷困时的撤销权《合同法》第195条规定：“赠与人的经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或者家庭生活的，可以不再履行赠与义务。”该条法律规定赋予了赠与人“穷困之际的不履行权”，即“穷困抗辩权”或称“拒绝赠与履行”。赠与合同在基于双方意思表示一致而成立的，合同成立后，对赠与人具有法律约束力。根据诚实信用原则，无论赠与人财产状况发生怎样变化，赠与人都应当按约履行赠与义务。但是，赠与合同毕竟是单务合同、无偿合同，如果要求赠与人在自身都难保的状况下，还要为他人谋福，是过于严苛了。由此可见，赠与人的“穷困之际的不履行权”实乃“同情弱者之一种道德化之规”。如果仅规定赠与人享有穷困抗辩权，而不享有穷困撤销权，是不足以全面维护赠与人的合法利益的。有时赠与人已经陷于窘境，甚至到了难以度日的地步，这时赠与人即使停止履行赠与义务，也不能摆脱困境。因此，笔者建议，在合同法195条规定的基础上，再赋予赠与人对已赠与部分的撤销权，即可以要求受赠人返还已赠与的部分标的。“穷困抗辩权”与“穷困撤销权”是有区别的，区别在于：第一，性质不同。“穷困抗辩权”或称“赠与履行的拒绝权”，性质上是抗辩权。赠与人在特定情形发生时，可以拒绝履行其对于受赠人的赠与给付义务，而不负债务不履行责任。“穷困撤销权”，性质上为形成权，行使的效果是使赠与关系永久地消灭。无论赠与财产是否交付或转移登记，均可行使。第二，行使的时间不同。穷困抗辩权利只能在赠与标的物尚未交付前行使，不具有溯及力。如果已经交付，即使赠与人经济状况恶化，也不得要求返还。穷困撤销权无论赠与标的物是否交付都可行使，具有溯及力。第三，行使的目的不同。穷困抗辩权目的在于照顾确实已处于困窘中的赠与人，平衡双方利益。穷困撤销权主要是对受赠人的忘恩行为或不履行义务的一种惩罚。世界上一些国家通过立法明文规定撤销赠与的法定事由之一就是赠与人陷于穷困。笔者认为，我国合同法虽然规定了“穷困抗辩权”，但为从根本上解决赠与人的生活困境，还应明文规定赠与人享有“穷困撤销权”。
北安市法院 王鹤丹
