人民调解标准过程模式研究
□深圳市福田区司法局 李志刚
【摘要】 人民调解工作是一个过程。本文结合人民调解工作实践，综合运用各类科学理论，对人民调解工作实务中的步骤、过程和方法进行科学概括，提出了人民调解工作的标准过程模式。
【关键词】 标准过程模式 人民调解 社会矛盾纠纷
【作者简介】 李志刚，世界华人交流协会理事，湖南都市职业学院客座教授，中国国家专家网专家，深圳市专家工作联合会专家，深圳市作家协会会员，主要业绩已编入《中国学术大百科全书》专家学者卷、《中国知名专家学者辞典》等。
当前，社会矛盾纠纷日益呈现出诉求复杂化、表现激烈化、相互关联化、化解难度大等趋势，群体性纠纷层出不穷。对此，解决的路径和制度安排主要有诉讼、仲裁和调解。诉讼、仲裁遵循“裁决人主义”，当事人处于被动服从的地位。调解遵循“当事人主义”，当事人处于主动自决的地位，其解决纠纷的积极性，决定了调解的快捷性和便利性，从而使人民调解成为解决社会矛盾纠纷的有效机制之一。
人民调解工作是一个过程，即在人民调解委员会下的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规范劝导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种专业过程。调解员在调解过程中承担着组织者、传播者、引导者、研究者等社会角色。如果将调解过程科学细分，弄清各个阶段之间的相互关系及其内部关系，就能指导我们科学地开展工作，从而提高调解的成功率。本文旨在探索人民调解的过程理论或学说，促进人民调解工作提高整体效率和质量。
笔者在深圳市福田区司法局的领导下，在福田区沙头街道司法所和沙头派出所的指导下，从亲身经历的1100多宗社会矛盾纠纷的调解案例中，综合运用各类科学理论，对人民调解工作实务中的步骤、过程和方法进行科学概括，提出了人民调解工作的标准过程模式（或标准范式）。
一、人民调解标准过程模式探讨
人民调解过程具有稳定性、规范性等特征。其标准过程模式以多元因素决定论、“心理—社会”方法、“环境中的人”的理论、系统理论等为理论依据，总结涵盖了人民调解工作的一般过程，具有普遍性的意义，可以为人民调解员提供基本的调解程序和技巧，为人民调解工作提供行动指引。
笔者认为，人民调解的标准过程应当包括接案、受理、调查、预案、调处、评估、结案等七个阶段或步骤。其中，受理纠纷，标志着人民调解组织与调解对象（当事人）之间正式建立了专业调解关系。预案与评估是调解过程的重点阶段。预案主要包含了预估分析、调解计划与方案等方面，其工作是否全面、充分，决定了调解过程的效率。评估阶段考察、评价调解过程的质量因素。而调处则是整个调解过程的核心阶段，通过当事人对解决纠纷的认知和调解员水平能力的发挥，决定着整个纠纷调解工作的成败。
人民调解标准过程的每个阶段都有不同的工作任务、内容、方法和技巧。
（一）接案
接案是人民调解活动的开端，也是整个专业调解过程的基础和起点。在接案过程中，调解员要做好资料准备工作、与纠纷各方面谈，初步了解纠纷的成因、形成过程、调解请求事项、以及纠纷各方对解决问题的态度和看法，为受理纠纷做好前期准备工作。在此阶段中，通过会谈，调解员应当认真倾听当事人对纠纷的陈述，通过“望、闻、问、切”的沟通方法，初步了解当事人的个性心理行为特征、把握纠纷的脉络，便于分析案情、制订调解预案。对于情绪化的当事人，调解员应当做好心理疏导工作，防止矛盾纠纷激化，预防犯罪。
在接案过程中，调解员应当注意是否需要紧急介入的问题。遇到紧急情况，如涉及自杀、暴力倾向等问题时，调解员要注意观察辨别当事人的思想动态，采取预警应急措施，主动介入，提早预防。对于有可能酿成群体性事件的纠纷，调解员也应当及时作好疏导、上报工作，防止矛盾纠纷激化。
资料收集工作主要收集当事人的个人资料或单位资料（如营业执照复印件、法定代表人证明材料、法定代表人的授权委托书等）、调解对象的心理状态、调解对象所处的社会环境等资料。对于个人资料（或单位资料），调解员应当做好登记备案工作。
在某些联动调解机制中，如警民联调，调解员应当与公安机关办理案件的移转手续，做好相关登记工作。
（二）受理
受理是人民调解委员会根据纠纷各方的申请，依据《人民调解工作若干规定》，决定是否介入、调解纠纷的过程。在此阶段，调解员应当指导当事人认真填写《调解申请书》，告知当事人在调解中应当享有的权利和承担的义务。
在受理阶段，调解员应当注意以下两个问题：
（1）人民调解受理范围。当事人是与纠纷有直接利害关系的公民、法人和其他组织。人民调解委员会应当根据纠纷的内容、类型、性质等，明确是否属于人民调解的受理范围。下列纠纷不能受理：法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止民间调解方式解决的纠纷；人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的纠纷。下列纠纷不适宜受理：不属于发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的纠纷；一方当事人主体不适格的纠纷；违反法律、法规强制性规定的纠纷。一方当事人主体不适格的纠纷，如某房屋租赁纠纷中，几名房客由一人出面签订房屋租赁合同租赁住房，房东和其他房客请求解除房屋租赁合同，但出面签订合同的房客不接受调解或者因故不能参加调解，等等。违反法律、法规强制性规定的纠纷，如赌博“出老千”引起的纠纷、追偿赌债纠纷等。对于不符合受理条件的纠纷，调解员应当告知当事人依法提请有关机关受理或者到人民法院起诉。
（2）纠纷调解管辖权。人民调解委员会对纠纷当事人提出的调解申请是否受理，应当注意人民调解的级别管辖、一般地域管辖、特别地域管辖、共同管辖、协议管辖等问题。如在警民联调工作中，对于因恋爱、婚姻、赡养、抚养、继承、债务、劳动争议、房屋租赁、生产经营等民间纠纷引起的情节轻微的打架斗殴、伤害和损害赔偿问题，人民调解委员会可根据相关公安派出所的管辖机制进行适当调整。
受理阶段完成后，人民调解委员会则与纠纷调解对象建立了专业调解关系。
（三）调查
《人民调解工作若干规定》第二十六条赋予人民调解委员会享有调查核实权。一般来说，调解员在调解纠纷前应当注意调查下列事项：
（1）纠纷当事人的个人资料或单位资料的真实性。调解员应当弄清当事人提供的个人资料或单位资料的真实性，防止产生新的纠纷。例如，在深圳某电梯意外高坠死亡纠纷的调解工作中，调解员首先进行调前调查，请派出所同志上公安网核对死者及其亲属的户口薄，发现在深的亲属中仅其妻子与死者之间的身份关系可以明确，其继父与死者之间的身份关系难以明确，因此调解员决定只能以死者的第一继承人，即死者的妻子作为死者亲属方的主要当事人参加调解，调解成功后所得的赔偿款由死者的妻子在死者的合法继承人中协商分配。在调查中，细心的调解员还发现，死者户口薄与身份证的姓名不符，两者的编号一致，请派出所同志帮忙上网查证，发现死者的曾用名与户口薄登记的姓名一致，第二代身份证变更了姓氏。调解员打长途电话到死者当地派出所查证，得到了当地派出所的证实，但要开出证明函件，需要死者的直系亲属、村委会领导去派出所办理。然而，死者的亲属都从内地赶来深圳，一时难以办理手续。经请示派出所所长，决定由死者的合法妻子出示“实为同一人”的证明文件。这样，有效防止了调解后产生新的纠纷。
（2）纠纷的事实和情节。一般来说，为了在调解中取得较有利的地位，实施优化战略，当事人往往会强调对自己有利的事实和情节，而对自己不利的事实和情节，则避而不谈。为了准确了解纠纷的情况，把握纠纷的脉络，对于当事人反映的事实和情节，调解员应当调查核实，进行深入细致的分析。当然，当事人对自己所主张的事实，也负有提供证据材料加以证明的责任，即“谁主张，谁举证”原则。
（3）纠纷各方的要求及其理由。调解员要注意明辨纠纷各方提出的调解请求及其理由的合法性，防止出现不合法、不合理的调解结果，如一些恋爱纠纷中，当事人要求赔偿分手费、青春损失费等，调解员应当宣传法律，及时说明。
（4）相关的法律、法规和政策。在上述电梯意外高坠死亡纠纷的调解中，调解员上网查阅了《劳动法》、《劳动合同法》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等相关法律、法规、司法解释文件，依法开展调解工作。
调查的方法和技巧一般有询问、咨询、电话调查、网络调查、实地调查等。
（四）预案
预案是根据纠纷调解活动的目的和目标，在资料收集和调查的基础上，对调解时机和调解方向进行预估分析，制订具有可操作性的调解策略、调解计划和调解方案的过程。它是一个涵括了知识运用、专业判断和决策的过程。例如，上述电梯意外高坠死亡纠纷的调解工作中，调解员开碰头会，探讨纠纷的性质、特点、调整的法律规范和理赔标准、双方当事人的个性心理特征、经济水平，提前制订调解工作预案，为整个纠纷的成功调解打下了坚实的工作基础。对于群体性纠纷，人民调解委员会还应当及时制订应急预案。
只有在科学的基础上，通过充分的预估分析，调解员才能做到胸有成竹。预估分析要运用马克思主义哲学普遍联系的观点，以多元因素决定论、系统理论等为理论依据，寻找纠纷产生的深层次原因，对症下药，找到解决纠纷的办法。在调解理论上，我们可以从调解员的社会角色出发，将调解的方法概括地划分为“当事人中心主义”和“调解员中心主义”两大类。在“当事人中心主义”中，调解员处于消极被动的地位，根据纠纷双方的意愿，劝说当事人达成一致协议。在“调解员中心主义”中，调解员处于积极主动的地位，根据自己掌握的相关科学知识和人生经验，科学地为当事人找到解决问题的办法或均衡点。例如，在某人身权利纠纷中，当事人甲的伤情是头皮挫裂伤，向当事人乙索赔5万元的医药费，乙只同意赔偿200元。按照“当事人中心主义”的调解方法，调解员在200元——5万元之间劝说当事人达成协议。这种方法调解出来的赔偿额往往不是偏高就是太偏，缺乏科学性，容易产生显失公平的现象。按照“调解员中心主义”的调解方法，调解员具备一定的医学和法医学知识，了解医疗诊治的价位行情，就会告知当事人就这类伤情在医疗诊治上的一般手段、方法和价格，如缝针、CT检查、打消炎吊针、拆线等的医疗费用，再加上适当的误工费、营养费等，就构成了理赔的实际金额范围。这种方法一般比较准确、科学，也能使当事人信服。有一宗古代案例也很好地说明了“调解员中心主义”的观点。《左传》“郑伯克段于鄢”中讲了这么一个调解故事。郑庄公与母亲武姜发生家庭纠纷，郑庄公将母亲安置到河南临颍县居住，并发誓说：“不到黄泉，永不相见！”后来社会反响很大，纷纷指责郑庄公的不孝行为，郑庄公后悔了，但拿不出解决问题的办法，一筹莫展。颍考叔调解他们的纠纷，出主意说：“如果挖个地道，见到泉水涌出，在地道中见面，谁会说您违背了誓言呢？”颍考叔为他们找到了妥善解决问题的办法。两种方法的主要区别，在于“调解员中心主义”中，调解员主动承担了“研究者”的社会角色。
预估分析的方法一般有：经济学分析方法、法学分析方法、伦理学分析方法、心理学分析方法（如个性心理学、社会心理学、发展心理学等）、社会学分析方法、政治学分析方法、因素分析方法、先例分析方法、社会历史分析方法、社会生态分析方法等。
在预估分析的过程中，调解员应当注意：（1）处理好调解方向与调解时机问题。（2）解决问题的先后秩序。要注意问题的“轻、重、缓、急、难、易”，可根据抓主要矛盾和先重后轻、先急后缓、先易后难的原则来决定。（3）个性化原则。预案要考虑双方当事人的个性心理特征、实际经济水平、风俗习惯等内容。（4）避免简单归因。要注意纠纷成因与当事人所处的生活环境的关联性，可以从社会心理学的从众心理理论出发，合理选择、邀请当事人的亲戚、朋友和领导、同事参加调解，对当事人施加正影响。（5）多因素问题化单因素处理。
制订的调解计划和调解方案要注意具有可操作性，可以度量，能够进行量化评估，化不确定因素为确定因素。
（五）调处
调处是人民调解工作过程的核心阶段，即在预案的基础上，对当事人进行说服教育、规范劝导，促使纠纷各方平等协商、互谅互让，自愿达成、履行协议的过程。从一定角度来说，它也是一个对当事人进行心理矫正和行为矫正的过程。在该过程中，调解员要注意以下几个问题：（1）正确运用语言、语气；（2）当事人对问题的认知、当事人的情绪和情感以及态度等问题；（3）综合运用经济学、法学、心理学、社会学、伦理学、风俗学等的相关知识；（4）调解协议的内容要明确、清晰、准确，不得违反法律规定，能够实际履行，防止产生新的纠纷。
调处的主要工作方法有个案工作、小组工作、社区工作等模式。人民调解的个案工作模式，是指在人民调解过程中，专业调解人员从法学、个性心理学和社会工作等的角度出发，按照调解对象（当事人）的个性心理行为特征，依据国家法律规范和社会公德，制订个性化的调解计划和方案，劝导、说服教育调解对象，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种专业调处工作方法。小组工作模式主要适用于较大型的群体性纠纷。社区工作模式是按照“人在社区中”的思想调处社会矛盾纠纷，主要使用邻里、婚姻家庭、宅基地等纠纷。调处的主要技巧有：集中调解、个别谈话、正析法与反析法、算术平均值法（底线求齐法）、比例法、黄金分割法、抵消法、类比法、故事法、先例法等。
调解协议的履行有当场履行、延时履行、分期履行等方式。对于没有当场履行调解协议的个案，调解员应当及时跟踪回访，督促当事人履行调解协议。回访的主要方法有电话回访、家访等。
（六）评估
评估是指运用科学的研究方法和技术，系统地评价调解工作的调解结果，总结整个调解过程，考察调解过程的介入是否有效、是否达到了预期目的与目标的过程。它是整个调解活动中的一个重要环节。评估的类型主要可以划分为过程评估和结果评估两种。过程评估是对整个调解过程的检测，它对工作过程的每一步骤、每一个阶段分别作出评估，关心的重点是工作中的各种步骤和程序怎样促成了最终的调解结果。结果评估是指调解活动最终完成的形态，它是在工作过程的最终阶段进行的评估。
评估的方法与技巧主要有基线测量法、当事人满意度测量、比较分析法、个案反思等。
（七）结案
结案是调解工作的最后一个阶段。在结案阶段，我们的主要任务是回顾总结工作、解除调解专业关系、做好结案纪录等。对于调解不成功的纠纷，人民调解委员会应当及时转介到主管部门或上级有关部门处理，或者告知当事人到人民法院起诉。
结案纪录的内容包括：基本资料、纠纷事实和情节、纠纷成因、调解请求和根据、主要问题及分歧、问题分析、预估与方案、调处过程、工作评估、反思与建议等。
贵阳市药品监督管理规定
贵州省贵阳市卫生局
贵阳市药品监督管理规定
贵阳市卫生局
（1987年7月21日贵阳市人民政府批准）
第一章 总则
第一条 为加强药品监督管理，保证药品质量，保障人民用药安全有效，根据《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施细则》，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内药品生产、经营、使用、检验、科研的单位和个人。
第二章 药品经营管理
第三条 药品经营企业必须具有与所经营药品相适应的药学技术人员、营业场所、设备、仓储设施和卫生环境。
第四条 凡在本市经营药品的单位和个人，必须先向市医药局提出书面申请，取得《药品经营合格证》，再向所在区卫生行政部门申请，取得《药品经营企业许可证》或《个体药品经营许可证》后，到区工商行政管理部门办理《营业执照》和税务部门进行税务登记。
第五条 《药品经营企业许可证》、《个体药品经营许可证》有效期为五年，到期由发证单位重新审查核发。经营者每年应按期到发证单位年检注册，按规定交费。
第六条 经营药品单位或个人，必须在营业地点显著位置悬挂《营业执照》、《药品经营合格证》、《药品经营企业许可证》或《个体药品经营许可证》。
第七条 药品经营单位或个人变更经营场地，必须按本规定第四条申报，并办理原证照注销手续。总店的证照不得在分店使用，药品经营的有关证件不得转借他人使用。
第八条 严格执行药品入库验收、在库保养、出库检查制度，如发现药品质量有疑问，应送当地药品检验所检验合格后才能入库和销售。
第九条 集体和个体药品经营者，不得经营药品批发业务。个体药品经营者应遵守《贵州省个体药品经营管理通告》的各项规定。
第十条 经营药品批发业务的单位，应按季度填写《医药商品质量信息报表》，按时报市卫生局。
第三章 医疗单位药剂管理
第十一条 医疗单位自配制剂，必须具有能够保证药品质量的房屋、设备、药检机构和药学技术人员；经市卫生局审查同意，报省卫生厅批准，领取《制剂许可证》后方可配制。《制剂许可证》有效期为五年，到期重新审核换发。
第十二条 医疗单位自配制剂实行注册制度，凡当年内配制的品种，均应按规定到市药品检验所办理注册登记。每次注册后有效期为二年，逾期一年不续办注册的品种，即视为自动撤销该药批准文号。
第十三条 自配制剂必须按照在市卫生局备案的操作规程和质量标准进行配制和检验，不得擅自改变。每批制剂应有完整的配制及检验记录，并存二年备查。不合格制剂严禁用于临床。
第十四条 医疗单位制剂必须坚持自制自用原则，不得进入市场。单位之间调剂使用的，应经市卫生局批准。
第十五条 医疗单位的药检室必须接受省、市和所在区药品检验所的业务监督、指导，按季向市卫生局报告本单位药品质量情况，每年年底由市卫生局发布贵阳地区医疗单位制剂质量通报。
第十六条 暂不具备自配制剂条件的医疗单位，为解决临床需要，可在保证质量的前提下，准许配制碘酊、器械消毒液、稀释酒精、龙胆紫、漱口水等外用消毒制剂，但须报所在区卫生局或药品检验所备案。
第十七条 医疗、科研单位的药物制剂科研项目，如需进行临床研究，应报市卫生局审核审批后，限于指定医院试用。试用期二年，期满由科研项目的主管部门组织鉴定，逾期不交鉴定者，终止继续试用。
第十八条 医疗、科研单位委托药厂加工的制剂，由委托和承接双方到市卫生局办理审批手续，经批准后方可加工。承接厂应负责加工制剂的质量检验，合格后方可出厂。委托加工的制剂，仅供委托单位凭处方使用，不得转供其他单位和个人。
第十九条 加工炮制中药必须严格遵守省卫生厅发布的《配方守则》、《贵州省中药饮片炮制规范》。标签应与药物相符，严禁使用未经加工炮制和伪劣的中药配方。中药的保存场所，应符合各类药品理化性质要求和特殊管理需要。
第二十条 医疗单位购进药品，必须执行质量验收制度。禁止使用伪劣、淘汰和过期药品。
第四章 特殊管理的药品
第二十一条 国家对麻醉药品、精神药品、毒性药品、放射性药品，实行特殊管理办法。
第二十二条 需要办理《购用麻醉药品印鉴卡》、《精神药品购用印鉴卡》的医疗单位，应先向所在区卫生局提出书面申请，经审核同意报市卫生局批准后发给。如单位地址搬迁、人员更动启用新公章，必须及时到市卫生局办理印鉴卡的更换手续。
第二十三条 麻醉药品的管理必须严格实行“五专”（即专人负责、专柜加锁、专用账册、专用处方、专册登记），处方保存三年备查。管理药品的人员更换时，应严格交接制度。
第二十四条 晚期癌症病人所需麻醉药品必须凭本市区以上医院疾病证明书和患者户籍证明，到所在区卫生局办理使用手续。
第二十五条 医务人员不得利用工作之便，为他人开具不符合规定的麻醉药品处方或自开自用。严禁任何单位或个人非法买卖或转让麻醉药品。
第二十六条 中药饮片厂加工炮制的制川乌、制草乌、制南星、制半夏等毒性中药，应经市药品检验所检查合格后方可出厂，其他单位不得加工炮制。
第二十七条 罂粟壳只供医疗单位和区以上卫生、医药行政管理部门指定的经营单位配方使用，每次处方不得超过三付，每付最高剂量不得超过九克，不准单独零售。
第二十八条 医疗、药品经营单位如发生毒、麻药品丢失，账目与实物不符，或发现使用麻醉药品、精神药品成瘾者，应做好监测登记工作，并及时报告当地卫生行政部门。
第五章 奖励与处罚
第二十九条 凡执行《药品管理法》和本规定成绩显著，以及举报伪劣药品大案有功的，由卫生行政部门给予表扬和奖励，并为举报人保密。
第三十条 对生产、销售、使用假药的，没收假药和违法所得，卫生行政部门根据情节，可处以该批假药冒充正品价格的五倍以下罚款。
第三十一条 对生产、销售、使用劣药的，没收劣药和违法所得，卫生行政部门根据情节，可处以该批劣药相当正品价格三倍以下罚款。
第三十二条 生产、销售、使用假药、劣药，有下列情形之一的，视为情节严重，卫生行政部门应从重给予行政处罚，直至追究法律责任。
（一）以麻醉药品、精神药品、毒性药品、放射性药品冒充其他药品，或者以其他药品冒充上述药品的；
（二）生产、销售的假药、劣药以婴幼儿为主要使用对象的；
（三）生产、销售、使用假药、劣药已造成人员伤害后果的；
（四）生产、销售、使用假药、劣药，经处理后重犯的；
（五）国家其他法律、法规规定应当从重处罚的。
第三十三条 对未取得《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》而生产、经营药品或者配制制剂的，卫生行政部门除责令其立即停产、停业、停止配制制剂外，没收全部药品和违法所得，并根据情节处以其所生产、经营药品或配制制剂正品价格的五倍以下
罚款。
未取得《营业执照》而经营药品的，由工商行政管理部门按有关规定处罚。
第三十四条 对有下列情形之一的单位或个人，卫生行政部门可以根据情节处以警告，或者并处二万元以下罚款。
（一）首次进口的药品未经国务院卫生行政部门批准的；
（二）进口的药品未经国境口岸药品检验所检验的；
（三）擅自进行新药临床试验或验证的；
（四）未经卫生行政部门批准，擅自改变生产工艺规程，致使药品标准发生改变的；
（五）医疗单位自制制剂在市场销售或者变相销售的。
第三十五条 对有下列情形之一的单位或个人，卫生行政部门可以根据情节处以警告，或者并处一万元以下罚款。
（一）应当注明有效期的药品未注明的；
（二）违反药品包装或者违反发运中药材包装规定的；
（三）药品包装未按规定贴印标签或者标签、说明书内容不符合规定的；
（四）擅自收购、销售未经审核批准的新发现或者从国外引种的中药材的。
第三十六条 药品检验所到各单位抽检药品，无论检验合格与否，均按规定收取检验费。检验不合格的，还应按《药品管理法》和有关规定进行处罚。
第三十七条 药品检验所工作人员和药品监督员营私舞弊、收受贿赂情节轻微的，由卫生行政管理部门给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十八条 本规定由市卫生局组织实施，有关部门和企事业单位应积极配合，共同搞好药品管理。
第三十九条 本规定由市卫生局负责解释。
第四十条 本规定自发布之日起施行。
1987年7月21日
