道德之剑的熔铸
——也谈法官职业道德体系的构筑
邵东县人民法院 刘海涛
[内容提要]法官职业道德体系的构筑于当代中国法治是一种必要的尝试，对此认识的不同也将意味着不同的走向。在本文中，笔者提出了谨防道德强制和道德教育泛化两种危险倾向的观点，并对其进行了初步的论证。而在笔者看来，这两种危险倾向其实有着一个共同的认识根源，那就是它们都忽略了法官在其职业道德体系构筑进程中的自觉性和能动作用。
[关键词]职业道德 道德强制 道德教育泛化
在展开本文之初，首先有必要就“道德”这一语词给出个大致明确的定义：所谓道德，“是社会意识形态之一，是人们共同生活及其行为的准则和规范。道德通过社会的或一定阶级的舆论对社会生活起约束作用。”⑴虽然在不同的语境中我们对道德的起源、形成、表现形态等方面尚存有诸多争议，但大家基本能够认同：道德的基础是人类精神的自律⑵。也就是说，道德区别于法律、党纪政纪等的一个重要特点就是，它依靠社会舆论、社会习俗和人们内心信念的力量来保证人们对它的遵守。
在转型的时期的中国，由于旧的社会规范机制正处于变动不居的整合过程中，人们对道德危机的忧虑也日渐深重。而市场经济的兴起更强化了全社会对诚信等道德规范的呼吁。因而，近几年来，各行各业在各自职业道德的构筑方面表现出了前所未有的强烈关注。正是在这些背景下，同时也因应法官职业特质不断突显的需要，最高人民法院颁布了《法官职业道德基本准则》并以其作为司法改革的一项重要措施。虽然该准则更多地体现出了对西方法治经验的借鉴和模仿，而殊少对本土传统资源的吸收，但其间昭示的先进司法理念，及其构画出的中国未来法官的大致风范，无疑是令人鼓舞的。一时间也引起了媒体的好评如潮。甚至在一定程度上被赋予了“整顿清理法官队伍，提升法官群体素质”的制度性功能⑶。
但在笔者看来，《准则》最重要的现实意义或仅在于：概括和宣示既有的优秀道德品格，引领法官职业道德的发展方向，促进对法官职业道德的认知和统一——也就是说，它的功能在于“教化”而非“强制”——其理由就在于本文文首关于道德调整方式的认识。而当前一些关于《准则》的评论和赞誉以及热望，却体现出了关于法官职业道德体系构筑的某些令人不安的倾向。
这些倾向之一就是把法官职业道德混同于法官执业纪律，并试图以法律的或者有关组织的惩戒措施作为其实施的保障，我将其归纳为道德强制的倾向。其二就是单纯强调和依赖道德教育，忽略相关物质、体制、文化等方面配套措施的作用，这里我将它归纳为道德教育泛化的倾向。
以下分析之。
一、防止道德强制。
我在这里之所以使用“道德强制”而不是使用语法上更为精确的“道德强制化”，是为了同人类文明发展进程中大量存在着的道德法律化现象相区别。必须认识到，那些经由法定程序被赋予强制拘束力的道德规范，它所体现出的已经是法律的或者制度的属性，而不全甚而不主要是道德的力量。因此，无论从形式上抑或从内容上它都已是法律。显然，在就道德与法律的上述分野达成共识后，我们将把一些“执业纪律”、“职业守则”，排除出本文所讨论的职业道德的范围。
在网上我们却可以看到这样的消息：近期，广州市黄埔区人民法院制定了《干警业外活动行为规范》，其中第二十五条并规定“本规范由院政工科负责检查落实”⑷。而福建泉州市丰泽法院同一时期也出台了《五个不得》规范，并在其中相应制订了一些诸如“黄牌警告”、“给予严厉纪律处分”的处罚措施。⑸这两个规范的共同之处在于，它们均“是根据《法官职业道德基本准则》的有关要求制订的。”所不同的是，前者赋予规定的是组织保障，后者所仰仗的却是制度方面的力量。
在这里笔者无意于就上述这两个规范内容的妥当性提出质疑，而制订相关纪律条例以管理队伍的作法似亦无可厚非。但是，从行文看来，两个规范显然都具有贯彻实施《法官职业道德基本准则》的初衷。也就是说，正如一种观点认为的，《法官职业道德基本准则》在实施上还欠缺一些刚性。“《准则》具体规定了法官什么能做，什么不能做，但对“不能做”没有制订具体的惩戒措施……这是《准则》的不足”⑹，因而，“为增强《准则》的可操作性，便有必要制定相关惩戒措施”。而在笔者以为，正是这种认识和作法反映出了某种道德强制的危险倾向——如果说它还没有真正犯下道德强制之错误的话。
《法官职业道德基本准则》毕竟不同于《行为准则》，虽然其间的很多内容在笔者看来可以且有必要以《行为准则》的方式赋予其强制拘束力。但它同样还有部分内容是着重于内在调整的，无法加以外化或者量化。况且既冠之以“职业道德”之名，就应当局限在道德的范畴中发挥作用。否则有“名不正而言不顺”之嫌。此外，《准则》系由最高人民法院制订，从法理上讲并不具有法律法规的效力。而如果将《准则》中的规定作为对法官实施惩戒的依据，则会同《法官法》第八条第（三）项之“非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分”规定相抵触，从而导致《准则》本身无效的后果。显然，这在逻辑上亦不足以自洽。
从本质上看，道德是把善的意志作为其要求对象的，它所倡导的实际是人心而非行为。在道德所由立足之处有一个前提，那就是它在界定了是非善恶而外，却并没有取消人们选择恶的自由，于是善的内心在这种自由的选择中得以彰显。而如果走向道德强制，实质就是以强制手段迫使人们行善，由此将导致道德本身流于形式而与行为人内心意志相脱节，并有可能带来普遍虚伪的产生。故而，“过分地强调道德的重要性，而把它变得如同法律一样威严，不可侵犯，其结果是取消了道德，磨灭了人们的道德意识，把所谓德行变得徒具虚名。”⑺
当然笔者并非对生活中大量存在的道德法律化及由此产生的法律责任和道德责任竟合的现象视而不见。如前所述，甚至《准则》中亦有许多规定对于法官从业行为是起码的，因而有必要依法定程序使之法律化或制度化。但法律责任和道德责任毕竟是如此不同，尤其是在中国这样一个道德与礼、法历史上就纠缠不清的国度里，强调这一点尤为重要。中国法官比之其他一些地域的同行们本就背负了过多法律之外的承载（例如政治责任、道义责任），并因此而在一定程序上丧失了其应具的超然地位。那么，如果再加诸内容本就有些漫漶不清的道德强制，会不会使得法官们从此就更加如履薄冰呢？——毕竟，司法改革作为一项综合工程，其主体之一就是法官，因此少不了法官的主观努力以至大胆创新——或者，会不会使得我们本就不甚坚强的法官职业保障和身份保障制度更加流于形式呢？
当然，事实远未严重到这种地步，前景也并非必然如此。但，对这样的可能性保留一点清醒的认识，这在笔者看来却并不能说是杞人忧天。
二、防止道德教育泛化。
道德着重于对人内心信念的调整，因而道德教育也就成为构筑一定道德体系最为基础性的手段。于是可能会有人认为，随着《准则》的颁布，只要以《准则》内容为纲要在法官群体中不断加强职业道德教育，依靠这种日积月累，一个良好的并能得到严格遵循的法官职业道德体系将会是水到渠成。当然，这种持之以恒的观念灌输其效用不可轻视。但唯物主义告诉我们，一定的社会意识形态总是决定于一定的经济基础，因而“人们自觉地或不自觉地，归根到底总是从……他们进行生产和交换的经济关系中，吸取自己的道德观念”⑻。在这一意义上说，审判实践和生活实践才是法官职业道德形成的基础。而那种自上而下的观念灌输，在大多数情形下只能让法官们认识到，什么样的职业道德观念是被最高法院所要求的。
那么，怎样保证法官们在自己审判实践和生活实践中累积所得的职业道德观念契合于《准则》的要求（无疑，这是我们构筑法官职业道德体系的重要目标）？甚至，怎样保证法官们在可能的选择中一体从善，从而将良好的职业道德追求化成自己的内在需要？以及，在不断变迁着的观念冲击下又如何保证法官们的清醒和坚定？
我们可以看到，《准则》在法官的独立性、中立性、超然性和智识素养等方面体现出浓厚的西方法文化背景。某些方面甚至同我们的现行制度实践有所不容。因此我们要移植的就不仅仅是几个关于道德要求的条文，还应包括相关的理论体系，配套制度。比如，捍卫审判独立不仅应是对法官的职业道德要求，而更应当成为制度设计的重要内容。而且，在这方面我们应该有刚性的职业保障制度使法官们有所倚仗。否则，漠视法官们可能付出的惨痛代价，这既不人道，也势将导致法官们产生对权力（而非权利）无条件的服从意识，并视之为当然的“道德”。比如，在一个习惯于将法律问题道德化、政治化，动辄追问“立场何在”的环境中，法官们优先考虑的将是“立场问题”，“中立性”之缺位乃势所必然。再比如在一个业务经费、收入均与地方利益攸关的社区中，要想法官们有意识保持自己相对的超然地位恐也只是一厢情愿。而将法官混同于普通公务员实施管理，尤其是以行政化的思维指导审判工作，将极大弱化审判工作中应有的对法官智识的挑战，在禁锢法官主观能动性的同时亦将无法提升法官的整体智识素养。——在对我们建国以来法治实践的种种反思中，我们可以看到，正是文化和制度实践上的种种背离之处，导致了我们的法官普遍的理念?
浜螅?耙档赖鹿勰钭呦蛭笄?Ｒ虼耍?谥贫冉ㄉ璺矫妫?颐巧行敫冻鼍薮蟮呐?Α２⑶遥??竦姆?梢馐妒俏颐枪怪?ü僦耙档赖绿逑档谋尘靶砸蛩兀?谡夥矫妫?鼻巴怀龅拿?芫褪钦?錾缁崛狈Χ苑ü僦耙堤刂实娜贤?妥鹬兀?识?惴旱亟?蟹ㄖ卫砟畹拇?ズ推裘梢嗳找嫦缘弥匾?４送猓?倒畚颐堑姆ü僮陨恚?芏嗳松腥狈Χ苑?烧?返睦斫猓???镜幕しㄊ姑?卸疾痪弑浮??庥稚婕暗搅朔ü僮ㄒ邓?嫉奶嵘??
可以说，单纯的道德教育甚至不能保证法官们职业道德观念的科学性。
其次，认识到“什么是道德要求的”并不一定会导致道德的行为，这里还需要一定的条件将对良好道德的追求转化为行为人的内在需要。毕竟，道德也只有在行为主体将其内在化时才真正生效。尤其在人们对法官职业提出了比之社会平均道德水平为高的要求之情形下⑼，这一点尤其显得重要。依笔者看来，有两者是必不可少的。其一是高度的职业尊荣感，其二是职业内部的高度同质性。
高度的职业尊荣感将保证法官们精神上的自足，从而有力地抵御外界之影欤???岫ㄆ涠懒⒌募壑底非蟆２⑶沂沟梅ü倜遣辉阜牌?钟兄耙档募俣ǔ晌?赡?，于是与职业相联系的道德追求便成为从业的当然内容。更重要的是，高度的的职业尊荣感必将附带产生致力维护共同职业形象的内在动力，而这正与法官们应具的道德追求不谋而合。但是，职业尊荣感并不能凭空产生，它需要高于平均水平的且稳定的经济收入以维持体面的生活，需要庄重的办公环境，相对舒适、便利的办公条件，富有挑战的且能给人以成就感的工作内容，社会普遍的对他们职业群体的尊重（当然，这尊重不仅将源于他们手中的赫赫威权，更还将来自于对他们整体学识和能力的景仰，且这种景仰只能依赖严格的职业选任机制来保证）。
职业内部的高度同质性在这里是指法官从业人员的教育背景、知识背景和生活背景的一致。毫无疑问，这种高度同质性将促成从业人员价值观念的同一，从而极大的推动法官职业道德体系的建构。同时，相似的教育背景和生活背景所带来的知识和能力方面的大体相近，将使得对业内人员高下的评判标准更多的倾向于道德内容，共同的职业团体利益也使同行们更为注重对共同的职业形象的维护。并且，就道德而言，较之外界监督，“来自同事的否定评价才是毁灭性的”⑽
因此，单纯的道德教育同样不能保证良好的道德追求能够当然成为法官们的内在需要。
而法官职业道德在中立性等方面有着与公众道德不同的特点，这在一定条件下可能导致法官职业活动中的道德冲突。例如很多时候公众道德要求我们嫉恶如仇，而法官职业道德却强调对诉讼各方（包括刑事被告）的平等对待⑾。此外，移植于西方的一些法律制度在很多时候将面临传统道德观念的挑战，且往往“城门失火，殃及池鱼”，当挑战因传统道德与职业道德的混淆而演化为对法官个人办案的道德责难，就会动摇法官们依法办案的信念。而在市场经济条件下，当越来越多的人将对财富的获取视为个人人生价值的标尺时，如何避免这些观念对法官职业道德体系的冲击亦是重要课题。在这些方面，我们同样需要社会公众对法官职业特质的尊重和认同，甚至是一定情形下的宽容。同样需要物质、制度和文化诸方面综合的投入。
在上述对道德教育泛化之危险的简单论证中，笔者越来越感觉到它与道德强制之间潜伏的联系。表面看来，二者是各自走向一个极端。但二者其实有一个共同的认识根源：即在法官职业道德的构筑中，二者都忽略了法官作为其间主体的作用。事实上，正是怀疑法官在其职业道德追求中的自觉性导致了道德强制，而正是漠视法官在其职业道德构建中的能动作用导致了道德教育的泛化。
危险的根源既已凸现，避免危险的路途便不言自明。
三、对本文的检讨
法官职业道德体系的构筑在时下是一个很流行的话题，要在其间作出有价值的思考确已显得艰难。并且，对道德本身的思考势必要超越道德的境界以寻求新的价值坐标，这在冯友兰老先生看来，就须得深入到哲象的领域了，或许仅此还显得不够。于是在草就本文之际笔者一如从前地痛感到自己理论储备的贪乏。在这里我大胆提出了要避免法官职业道德体系构筑中的两个可能的错误倾向。相比之下，对道德强制的分析更深入，这方面由于有历史上的若干教训，相信大家会有更多体会。而对道德教育泛化的倾向，在笔者看来，这更多的涉及到的其实只是一些常识，因而对此的展开也并不充分。当然，即使是常识有时也会被有意无意地忽略过去了，所以适当地提及亦有必要。最后关于道德强制和道德教育泛化的认识根源，可说是本文的核心观点，但其引出却略显得突兀 ，这或是本文最重要的缺憾。
法官职业道德的构筑是我们司法改革中的重要课题，其成败也将直接影响到司法改革的成败。确然，《准则》为我们构画了一个科学的，令人鼓舞的蓝图，但即使有了各方面的投入和努力，这蓝图的实现仍须法官群体付出艰辛，甚至是巨大的牺牲，或许，由于路途的漫长，甚至大部分牺牲亦会显得寂寞。但那样的境界值得去努力。所谓“高山仰止，景行行止”⑿，笔者不但心向往之，亦深信这样的付出最终会有所回报。
注⑴：《现代汉语词典》 商务印书馆 1998年版 P259
注⑵：《马克思恩格斯全集》 第1卷 P15
注⑶：可参见http：//www.yxfq.com / rsbw /0194.htm
注⑷：见 http://www.hp.gov.cn/hpfy/gzzd/ ywgf.htm.
注⑸：见 http://www.qzweb.com.cn/gb/content/2001-12/26/content--368858.htm .
注⑹：《建立违反法官职业道德的惩戒程序》 黄天优 人民法院报 2002年8月31日第3版。但在笔者看来，最高法院在《准则》中未规定惩戒措施，或正是出于避免道德强制的考虑？
注⑺：《寻求自然秩序中的和谐》梁治平著 中国政法大学出版社1997年出版 P273
注⑻：《马克思恩格斯选集》第3卷 P133
注⑼：这一点从《准则》的内容上可以看出
批转市建委拟订的《天津市村镇规划建设管理规定》
天津市政府
批转市建委拟订的《天津市村镇规划建设管理规定》
天津市政府
通知
有关区、县人民政府，有关委、局：
市人民政府领导同志同意市建委拟订的《天津市村镇规划建设管理规定》，现转发给你们，望遵照执行。
天津市村镇规划建设管理规定
第一章 总 则
第一条 为了加强我市村镇规划建设管理工作，创造良好的生产、工作和生活环境，促进农村经济和社会发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》（第116号令），结合我市实际情况制定本规定。
第二条 本规定所称村镇是指我市行政辖区外环线绿化带以外，除区（县）政府所在地和需要保护控制地区与地段、重要建制镇、卫星城以外的镇、乡村及国营农场、林场、牧场、渔场场部和分场场部所在地。
凡在上款所列范围内，制定和实施村镇规划和进行建设，必须遵守本规定。但国家征用集体所有的土地进行的建设除外。
第三条 市城乡建设委员会是我市村镇建设行政主管部门，主管本市行政区域内的村镇规划建设管理工作。
区（县）村镇建设行政主管部门在本区（县）政府的领导下，主管本区（县）行政区域内的村镇规划建设管理工作。
乡（镇）政府负责本乡（镇）行政区域内的村镇规划建设管理工作。
第四条 村镇建设是农村经济建设的一个重要组成部分，市农村工作委员会应从行政上协调各方关系，以保障村镇规划的顺利实现。
第五条 村镇规划区域内的任何单位和个人都有遵守村镇规划的义务，并有权对违反村镇规划的行为进行检举和控告。
第二章 村镇规划编制和审批
第六条 村镇规划是指导村镇建设的依据，其基本任务是：研究确定村镇的性质、规模和发展方向，适应农业现代化建设和广大农民生产、生活的需要，合理组织村镇各项用地，妥善安排建设项目，以便科学地、有计划地进行建设。
第七条 乡（镇）总体规划和建设规划，在所在区（县）村镇建设行政主管部门的指导下，由所在乡（镇）政府负责组织编制，经乡（镇）人民代表大会审查同意，报区（县）政府审查批准，并报市城乡建设委员会和市农村工作委员会备案。
村庄的建设规划，在所在区（县）村镇建设行政主管部门的指导下，由所在乡（镇）政府负责组织编制，经村民会议讨论同意，由乡（镇）政府报区（县）政府审查批准。也可以由区（县）政府委托本区（县）村镇建设行政主管部门会同乡（镇）政府审查批准。
位于村镇区域内的国营农场、林场、牧场、渔场场部所在地的建设规划，由各场负责组织编制，报其上级行政主管部门和市或区（县）村镇建设行政主管部门审查批准。
第八条 村镇规划的编制，应当以区（县）域规划、农业区划、土地利用总体规划和经济发展规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调。
第九条 村镇规划内容涉及防灾、给水、排水、交通、电力、水利、邮电通讯、燃气、热力、环境保护、环境卫生等有关专业管理的，编制规划部门应当与有关专业行政主管部门协商；协商不一致时，由区（县）政府确定。
第十条 村镇规划的成果要符合《天津市村镇规划技术规定》（〔1993〕建村110号）的要求。
第十一条 村镇规划未经批准，任何单位和个人都不得进行建设。经批准的规划具有法律效力，由乡（镇）政府公布并监督实施，任何单位和个人都不得擅自改变。村镇规划需进行局部调整的，由负责组织编制该规划的政府决定，并报同级人民代表大会和原批准机关备案，由原设计单
位进行调整修改；涉及村镇性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，应当按原审批程序办理报批手续。
第三章 村镇新区开发和旧区改建
第十二条 在村镇建成区域以外的地区进行集中成片的新区开发建设活动，必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。
第十三条 旧村镇改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划、分期实施、逐步改造。
第十四条 村镇新区开发和旧区改建，必须对村镇内的文物古迹、古树名木和风景名胜、军事设施、防汛设施，以及国家邮电、通讯、输变电、输油管道等设施给予保护，不得损坏，违者按照有关法律、法规的规定处理。
第四章 建设用地规划管理
第十五条 村镇各项建设要十分珍惜土地，充分挖掘原有村镇用地潜力，建设项目选址要尽量利用荒地、薄地，严格控制占用耕地、林地、人工牧场。人多地少和农业高产的地方，提倡建楼房。
村镇农业户口居民住宅建设，占用非耕地的，由乡（镇）政府根据区（县）村镇建设行政主管部门会同有关部门编制的年度建设计划和村镇规划审批，并核发《建设用地规划许可证》；占用耕地的，经乡（镇）政府审核同意后报区（县）村镇建设行政主管部门和土地部门审批，由区（
县）村镇建设行政主管部门核发《建设用地规划许可证》。村镇非农业户口居民的住宅建设用地，按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定执行。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。村镇居民住宅建设用地，规划控制在每户零点二亩至零点三亩地。各区（县）政府可根据
实际情况制订宅基地面积标准，但最多不得超过零点三亩地。
乡（镇）村公共设施、基础设施及乡（镇）村企事业等单位建设用地，经乡（镇）政府审核同意后报区（县）村镇建设行政主管部门审批，核发《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。
国营农场、林场、牧场、渔场的建设用地，经其上级行政主管部门审核同意后报所在区（县）村镇建设行政主管部门审批，核发《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。
第十六条 区（县）村镇建设行政主管部门在建设单位编制建设项目建议书阶段，应当参加选址工作，对建设项目选址的可行性提出初步意见，设计任务书报请批准时，必须附有区（县）村镇建设行政主管部门核发的《建设项目选址意见书》。
第十七条 建设单位或个人申请《建设项目选址意见书》，按照下列程序办理：
（一）建设单位或个人持项目建议书批准文件，向区（县）村镇建设行政主管部门提出选址申请。
（二）区（县）村镇建设行政主管部门根据村镇规划的要求和建设项目的性质、规模，自接到申请之日起十五日内提出规划设计条件，核发《建设项目选址意见书》。
第十八条 建设项目需要申请用地的，按照审批权限，必须向区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府提出申请取得《建设用地规划许可证》，按照下列程序办理：
（一）建设单位或个人持《建设项目选址意见书》、初步设计批准文件和其他有关文件，按照审批权限，向区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府提出用地定点申请；涉及其他有关行政主管部门业务的，区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府应当征求其他有关行政主
管部门意见。有关行政主管部门应当在十日内给予书面答复，逾期不答复，视为同意。
（二）区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府根据年度建设计划和村镇规划及有关行政主管部门的意见，认定建设用地定点申请，确定建设项目的用地位置和界限，自接到用地定点申请之日起二十日内核发《建设用地规划许可证》。
第十九条 不需要选址的一般工程，可直接申请《建设用地规划许可证》。建设单位或个人取得《建设用地规划许可证》后，方可向市或区（县）土地管理部门申请用地。凡未取得《建设用地规划许可证》，而取得建设用地批准文件，占用土地的，批准文件无效，占用的土地由区（县
）政府责令退回。
第二十条 建设单位或个人临时使用土地，必须经乡（镇）政府审查批准，并核发《临时建设用地规划许可证》。建设单位或个人取得《临时建设用地规划许可证》后，方可向市或区（县）土地管理部门办理临时用地手续。临时用地的使用期限不得超过两年，期满后，建设单位或个人
应当予以腾迁；确需延长使用年限的，应当按照原审批程序重新办理审批手续。禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。因村镇建设需要终止临时用地时，建设单位或个人应当无条件腾迁。
第二十一条 《建设项目选址意见书》有效期为一年，《建设用地规划许可证》有效期为六个月，期满又未经原审批部门同意延期的，即自行失效。
第二十二条 建设单位或个人因建设任务撤销致使土地未使用的，其《建设用地规划许可证》由原发证部门撤销，土地部门收回相应的土地。建设单位或个人再行建设，须重新办理手续。
第二十三条 建设用地的使用性质和范围需要改变的，必须经原审批部门批准。
第二十四条 迁建单位或个人遗留的土地，由区（县）村镇建设行政主管部门和乡（镇）政府，依据村镇规划和有关规定，统筹安排使用。
第二十五条 村镇规划区域内的各种性质用地，必须严格保护，未经区（县）村镇建设行政主管部门和乡（镇）政府同意及有关行政主管部门批准，不得任意破坏和改变用途。
第五章 建设工程规划管理
第二十六条 村镇区域内新建、扩建、改建和翻建各类建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须符合村镇规划的要求，建设单位或个人必须按照审批权限，向区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府提出申请取得《建设工程规划许可证》。
村镇农业户口居民占用非耕地建住宅的，由乡（镇）政府审批，核发《建设工程规划许可证》，并负责发证后的各项管理工作；其他各类建设工程（不含临时建设工程），由区（县）村镇建设行政主管部门审批，核发《建设工程规划许可证》，并负责发证后的各项管理工作。
第二十七条 建设单位或个人申请《建设工程规划许可证》，按照下列程序办理：
（一）建设单位或个人持批准的计划文件、用地权属证件、相应的图纸和说明以及有关行政主管部门提供的工程路径方案等，按照审批权限，向区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府提出建设申请。对准予建设的工程，区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府应该在接
到建设申请之日起七日内，提出具体的建设工程规划设计要求。
（二）建设单位或个人按照建设工程规划设计要求，委托设计单位提出设计方案，经区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府审查同意后，进行初步设计或施工图设计。道路和管线工程通过河道、铁路、公路、道路、绿地等用地范围的，建设单位或个人应当征得有关行政主管部
门同意。必要时，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政主管部门协调；协调不一致时，由区（县）政府确定。
（三）建设单位或个人向区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府报送施工图和有关行政主管部门的审核意见，申请《建设工程规划许可证》。其中建设道路和管线工程的，还须报送路径定线检验申请。区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府应当自接到申请之日起五日
内核发《建设工程规划许可证》。
村镇农业户口居民建住宅，审批手续可以适当简化和实行集中审批办法，具体办法由区（县）村镇建设行政主管部门结合本规定和实际情况确定。
第二十八条 区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府在核发《建设工程规划许可证》后，对建设工程进行以下管理：
（一）审查建设工程的开工条件。
（二）审查施工队伍的资质条件。
（三）对准予开工的工程，自批准之日起五日内进行验线。
（四）对建设工程的施工质量进行监督和管理。
（五）施工期间，按照施工进度进行必要的查验。
（六）负责建设工程验收前施工现场清整的监督检查。
（七）按照有关规定，组织有关部门对竣工的建设工程进行竣工和规划验收，验收合格的工程方可交付使用。重要建设工程，建设单位应当在建设工程竣工后六个月内向区（县）村镇建设行政主管部门移送竣工资料。
第二十九条 建设单位或个人，要按照《建设工程规划许可证》的要求放线。在开工前，应当按照审批权限，向区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府提出开工申请，施工条件审查批准并验线合格后，方可开工。
第三十条 建设单位或个人在建设工程施工区内临时搭建的施工设施和应当拆除的原有建筑，必须在建设工程验收前予以拆除，否则按违法建设处理。
第三十一条 建设工程的施工单位必须按照批准的营造范围承接已取得《建设工程规划许可证》的工程，并按照区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府批准的施工图和有关技术规定进行施工，不得使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件，以确保施工质量。需要变更建
设工程施工图的，必须报原审批部门批准。经区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府批准的建设工程，任何单位和个人不得阻挠施工。
严禁无照施工、越级施工，违者按有关规定处理。
第三十二条 在村镇区域内，农民传统平房和建筑面积小于三百平方米且建筑跨度在六米以内的小型单层民用建设工程，可以由有关部门或单位组织具有设计能力和实践经验的技术人员进行设计，但要符合建设工程规划设计要求；其他各类建设工程，必须由具有相应资格（持证）的设
计单位按照建设工程规划设计要求进行设计。
严禁无证设计、越级设计，违者按照有关规定处理。
第三十三条 建设工程的设计必须贯彻国家和本市规定的建筑标准，遵守设计规范，符合消防、环境保护、卫生防病、劳动保护等有关规定。需要专业行政主管部门审查同意的，应当取得书面意见。有关专业行政主管部门应当自接到建设单位或个人的申请之日起十日内给予书面答复，
逾期不答复的视为同意。对有污染的工、副业生产建筑，设计时要进行“三废”处理，并附《环境影响评估报告》。
第三十四条 各类建设工程投入使用后，需要改变原批准的使用性质的，必须经产权单位的上级行政主管部门审查同意后，报原审批部门批准。
第三十五条 建设单位或个人自领取《建设工程规划许可证》之日起六个月内不进行施工又未申请延期的，《建设工程规划许可证》即自行失效。
第三十六条 建设临时建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，应当持批准文件和相应的图纸、说明，向乡（镇）政府申请领取《临时建设工程规划许可证》，并由乡（镇）政府负责发证后的各项管理工作。
临时工程设施的使用期限不得超过两年，到期由使用单位或个人负责拆除。确需延长使用期限的，必须按照原审批程序重新办理审批手续，逾期不拆除又不办理延期手续的，按违法建设处理。
临时建筑物、构筑物不得改变使用性质，不得出租，出售，转让，否则以违法论处。
临时工程设施因村镇建设需要拆除的，建设单位或个人应当无条件拆除。
第六章 监督和检查
第三十七条 市、区（县）和乡（镇）政府及其村镇建设行政主管部门依法对村镇规划的执行情况和各类村镇建设活动进行监督和检查。
第三十八条 区（县）村镇建设行政主管部门和乡（镇）政府有权按照规定的权限，对本管理区域内的建设活动是否符合村镇规划和建设管理规定进行检查，对不符合要求的违法建设行为进行处理。被检查单位或个人应当如实提供情况和必要的资料，不得拒绝和阻挠。检查人员有责任
为被检查的单位和个人保守技术和业务秘密。
第三十九条 村镇区域内临时建设和村镇农业户口居民占用非耕地建住宅的违法建设行为，由乡（镇）政府依法查处；其他各类建设活动中的违法建设行为，由区（县）村镇建设行政主管部门依法查处。
第七章 法律责任
第四十条 村镇规划未经批准及没有规划的村镇一律不得进行建设，否则按照《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和本规定处理。
第四十一条 违反本规定，未取得《建设工程规划许可证》或违反该项许可证的规定，有下列违法建设行为之一者，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府给予处罚：
（一）对违反村镇规划进行建设和占用村镇规划确定保留或预留的道路、消防通道、广场、绿地、水面、风景名胜、文物古迹、教育用地、公共活动场地、高压供电走廊和地下管线等严重影响村镇规划的，责令停止建设；对拒不停止建设的，要强行制止，并可处以违法建设工程造价总
额20％以下的罚款。已经建成的，要强行拆除，并可处以违法建设工程造价总额20％至50％的罚款。
（二）对村镇规划有一定影响尚可采取改正措施的，责令限期改正，并可处以违法建设工程造价总额10％以下的罚款；拒不改正的，责令限期拆除，并可处以违法建设工程造价总额10％至20％的罚款。
（三）对不影响村镇规划和近期建设但违反有关规定影响相邻单位生产、工作、学习或居民生活的，责令限期改正，并可处以违法建设工程造价总额10％以下的罚款；拒不改正的，责令限期拆除。
第四十二条 违反本规定，未取得《临时建设工程规划许可证》或违反该项许可证规定的临时建设工程违法建设行为，由乡（镇）政府按照本规定第四十一条的规定给予处罚。
第四十三条 违反本规定，未经区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府验线开工的，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府处以违法建设工程造价总额10％以下的罚款，并可吊销其《建设工程规划许可证》。
第四十四条 违反本规定，利用欺骗等非法手段骗取《建设工程规划许可证》的，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府按照下列规定给予处罚：
（一）尚未进行建设的，吊销其《建设工程规划许可证》。
（二）已经建成或正在进行建设的，要强行拆除违法建设工程，并可处以违法建设工程造价总额20％至50％的罚款。
第四十五条 对违反本规定，非法转让、买卖《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府没收其非法所得，并按照下列规定给予处罚：
（一）尚未进行建设的，吊销其《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。
（二）已经建成或正在进行建设的，按照本规定第四十一条的规定给予处罚。
第四十六条 违反本规定，不按已批准的建（构）筑物施工图（规模、位置、面积、层数、层高、标高、高度、朝向、间距、跨度、立面造型等）、道路管线施工图（道路管线工程走向、位置、断面、坐标、标高、坡度、净空高度等）施工的，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政
主管部门或乡（镇）政府责令限期改正；逾期不改正的，责令限期拆除，并可处以违法建设工程造价总额20％以下的罚款。
第四十七条 对无证设计、无照施工和越级承担设计、施工任务者及建设工程施工质量不符合要求的，由区（县）村镇建设行政主管部门按照建筑市场和建设工程质量管理的有关规定处理。
第四十八条 对违反本规定，违法占地、违法建设及越权批地擅自安排建房的单位负责人和直接责任人，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府处以五百元以下的罚款；并由其所在单位或其上级行政主管部门给予行政处分。
第四十九条 违反本规定，擅自改变建设工程使用性质的，按照管理权限，由区（县）村镇建设行政主管部门或乡（镇）政府责令限期改正，并可处以建设工程造价总额20％以下的罚款，对其负责人可处以五百元以下的罚款。
第五十条 各级村镇建设行政主管部门超越审批权限，违章发放《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，或其他部门擅自批准建设的，由同级政府会同上一级村镇建设行政主管部门撤销其所发证件或批准文件；对其负责人和直接责任人，由其所在单位或其上级行政主管部
门给予行政处分。
第五十一条 违反本规定，拒绝或阻挠村镇建设行政主管部门的工作人员依法执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 区（县）村镇建设行政主管部门和乡（镇）政府执行本规定的罚款收入上缴区（县）财政。办案所需费用，按照国家和本市的有关规定办理。
第五十三条 村镇建设行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或其上级行政机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。当事人逾
期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行或依法强制执行。
第八章 附 则
第五十五条 村镇建设行政主管部门可以对本管理区范围内进行建设的建设工程收取规划建设管理费，其收取标准和使用办法要严格按照国家和本市的有关规定执行。
第五十六条 从集镇收取的城市维护建设税，应当用于集镇公共设施的维护和建设，不得挪作他用。
第五十七条 区（县）村镇建设行政主管部门，应当加强对村镇房屋的产权、产籍的管理，依法保护房屋所有人对房屋的所有权。
第五十八条 区（县）政府可以根据本规定并结合本区（县）实际情况制定实施办法（细则）。
第五十九条 本规定由市城乡建设委员会负责解释。
第六十条 本规定自一九九四年一月一日起施行。
《天津市村镇规划编制审批暂行办法》和《天津市村镇建筑管理暂行办法》（〔1983〕建农242号）同时废止。
1993年11月21日
