企业登记管理与《行政许可法》对接
当中的具体问题
四川省广元市工商行政管理局：李 伟
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《许可法》）将与今年7月1日开始实施，工商行政管理机关作为实施行政许可的重要部门之一，必须严格执行该部法律。在工商行政管理机关的各项许可工作当中，企业登记管理（包括个体工商户登记管理，下同）是最为主要的行政许可工作（其他还有商标登记、广告登记、市场登记等）。在《许可法》实施之际，如何实现企业登记管理与该法的对接，确保企业登记管理工作在《许可法》的框架内有效运行，是当前各级企业登记管理部门应当特别重视的问题。
根据《许可法》的规定，在目前，企业登记管理工作应当注意把握好以下具体问题：
一、企业登记管理的法律依据
《许可法》第十五条第二款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”。第十六条又规定了地方性法规和规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。因此，今年7月1日以后，工商行政管理机关在开展企业登记管理工作中，主要依据应当是法律和行政法规，地方性法规和省级人民政府规章（包括自治区和直辖市人民政府规章，下同）、部门规章除了依据上位法作出的具体的操作性的规定外，其他不能执行。地方性法规和省级人民政府规章、部门规章及其他规范性文件设置的各种审批事项也不得作为企业登记的前置条件。这当中重点是要把握好企业登记前置审批的问题。7月1日，国务院为配合《许可法》的实施，根据法律、行政法规，并根据实际需要，下发了保留的500项行政审批事项，工商行政管理机关在开展企业登记管理工作中，以此为依据即可，除此之外的行政审批均不得作为企业登记的前置条件。
有些细心的同志可能还发现，《许可法》第十五条第二款规定中所称是“设立登记”，就会产生疑问：企业的变更登记和注销登记是否适用该条规定的原则？这个问题应当从企业登记管理工作的整体性和《许可法》的立法本意来看。其一，企业登记是从企业设立、变更到注销的一个整体性工作，当中缺一不可，企业有设立就可能有变更和注销，因此，立法机关在制定企业设立登记的行政许可时，就必定要对变更和注销登记进行相应规范。而且一般来说，对变更登记和注销登记的规范也不会脱离设立登记而单独存在；其二，企业登记的许可涉及国家法制的统一，而且我国目前奉行的是以经济建设为中心，而企业是经济建设中的“主角”，因此，国家必须将企业的设立许可权集中到中央，以避免政出多门，从而影响经济建设。而如前所述，企业登记包含了设立、变更和注销的全部内容，所以，从《许可法》的立法本意来看，其所称的“设立登记”应当包含了变更和注销登记。该法不可能也没必要还要注明“含变更或注销登记”，其所称的“设立登记”不能理解为企业登记管理中通常所称的设立登记。因此，对企业的变更登记和注销登记同样应当适用《许可法》第十五条第二款所规定的原则，即：对变更登记和注销登记也只能适用法律和行政法规以及地方性法规和省级人民政府规章、部门规章依据上位法作出的具体的操作性的规定。
但这里要注意个体工商户的设立登记不适用上述规定。在《民法通则》当中，个体工商户被纳入公民（自然人）的概念当中进行规范，是一种特殊的经营单位，与《许可法》中所述的“企业”是有区别的，因此，地方性法规、省级人民政府规章设立的关于个体工商户的设立登记及其前置性审批应当执行，如：《四川省个体工商户条例》。但部门规章及其他规范性文件设定的行政许可同样不应适用于个体工商户的登记（因其没有行政许可设定权），而且要注意省级人民政府规章设定的行政许可有效期仅有一年。
二、企业登记申请的受理
（一）申请人提出申请的方式
《许可法》第二十九条第三款规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”。该款没有规定例外情况，因此，工商行政管理机关必须采取措施适应申请人通过上述方式提出的企业登记申请。在受理这类申请时，应当注意几个方面的问题：一是对以这类方式提出的申请，其所应提供的资料还是应当按照相关法律、法规、规章的要求提供齐全，不能因简化方式而同时简化条件；二是对诸如前置许可文件、股东签字、验资报告等有些资料不能采取电报、电传、电子数据和电子邮件的方式提供。同时对一些需要原件的材料也要要求申请人按规定提供；三是工商行政管理机关要尽快建立一套适应申请人以上述方式提出的申请的受理机制，对受理的程序、资料的收集等作出具体的规定。
（二）材料目录和申请书示范文本的公示
《许可法》第三十条第一款规定：“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”。在此之前，各地工商行政管理机关已经采取了一系列方式，对企业登记程序、所需资料等进行了公示。但对照《许可法》的规定，以前各地所公示的内容与其还有很大差距。要么只公示了各类企业的登记程序及所需资料，未公示个体工商户的登记程序及所需资料；要么只公示了设立登记的程序及所需资料，未公示变更、注销的程序及所需资料；要么公示的企业种类不齐全；而基本上都未公示申请书的示范文本。由于目前市场主体的类型较多，因此，工商行政管理机关在公示问题上还有大量工作要做：一是要根据每个受理登记单位所受理的范围，对各类市场的主体办理登记的相关资料进行公示，如一般都应包括股份有限公司、有限责任公司、分公司、非公司企业法人（其中国有和集体及联营又有区别）、营业单位（又有分支机构和独立营业单位之分）、合伙企业及其分支机构、个人独资企业及其分支机构、企业集团等等；二是根据各类主体所办登记的事项不同，还要分别对设立登记、变更登记、注销登记公示相关资料；三是对示范文本的公示也要结合登记主体的类型、不同事项分别结合其他资料的公示而公示。这项工作需要各级工商行政管理机关尽快加以落实。
（三）当场受理和五日内一次告知需补正的材料
《许可法》第三十二条第（四）项规定：“申请材料不齐或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”。该规定为“钢性”要求，目的是为了解决一些单位办事拖拉，官僚作风严重等问题，通过法律手段提高行政机关的办理效率。在企业登记管理中，受理人员应当注意四个问题：一是要注意对资料不齐或不符合法定形式的申请，在要求其补正时，要注意告知的完整性 。《许可法》所规定的“一次性告知制度”意味着如没有一次性告知申请人应当补正的材料，在资料不齐或不符合法定形式的情况下，如不能在申请人已提交的资料的内容上找出实质性的问题，登记机关将不得不为申请人颁发执照，并要承担资料不齐或不符合法定形式所带来的后果；二是按照《许可法》的规定，当场告知和五日内告知都是一次性告知，不能断章取义的理解为只是五日内的告知才应当是一次性告知；三是在告知时可以采取口头告知与书面告知相结合，但主要应当采用书面告知形式，特别是对一些缺乏资料较多或资料问题较多的申请，必须采取书面告知，既为申请人补办相关资料提供方便，也为证明登记机关已履行了告知义务留下依据；四是对申请资料不齐或不符合法定形式的，必须履行告知其补正的义务，如在五日内没有履行告知义务，便表示收到申请材料之日起即为受理，并由登记机关承担相应后果。因此企业登记受理人员必须加强对业务知识的学习，没有较高的业务素质，就很难保证做到当场或者五日内的一次性告知。
（四）受理通知书
在以前的有关企业登记管理法规中，除《公司登记管理条例》外，其他有关法规均未明确规定给申请人填发受理通知书，而且许多工商行政管理机关在实际操作中，对包括公司登记在内的申请，也都没有向申请人填发受理通知书。究其原因：一是没有养成习惯；二是嫌麻烦；三是担心在法定时间内如不能为申请人办妥执照，申请人以受理通知书为依据找登记机关讨说法。《许可法》第三十二条第二款规定：“行政机关受理或不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”。因此，在今后的工作中，无论受理还是不予受理，都应当填发相应的通知书。
（五）不属本机关办理的，应当告知申请人不予受理并告知申请人向有关行政机关申请
有些同志可能会说：“我也不知道应当向哪个部门申请，如何告知？”对于这个问题，一方面《许可法》对此并没有作出强制性规定，“有关行政机关”具有一定弹性。另一方面，作为企业登记管理工作人员，也应当具备有关政府的组成、各部门的有关职责等基本常识，这是一个知识面的问题。
三、审查与决定
（一）当场决定
《许可法》第三十四条第二款规定：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定”。第五十六条又特别对企业或者其他组织的设立实行当场登记作了专门规定，但同时对不适用当场决定的登记也没有作强制要求。对于企业登记来说，当场作出决定的规定可以适用于企业名称预先核准登记和部分较为简单的个体工商户的登记，因这类申请所需资料简单，也不需要进行实质性审查。
（二）形式审查与实质审查
关于工商行政管理机关对企业登记申请的审查是形式（或程序性）审查还是实质性审查，一直存在争论。笔者认为：这两者兼有。以有限公司登记为例：首先从登记过程来看，在受理阶段，主要要求申请人提供的资料要齐全、符合法定形式，因此主要属形式审查。在核准阶段，对申请的部分材料要审查其真实性和合法性，因此主要属实质审查；其次从对有关资料的审查来看，对有些资料主要进行形式审查，对有些资料主要进行实质审查。如对申请书、有关表格、验资报告、前置许可文件等，主要看其填制是否齐全或是否具备。而对章程应当进行实质审查，要审查其合法性，不能仅仅要求具备章程就够了。但在实际工作中，这两种审查又是相互交叉的，如涉及实物出资和以工业产权、非专利技术作价出资的，要审查其是否合乎规定等等。因此，在企业登记申请的审查中，不能绝对的将两种审查方式分开。但要注意的一点就是：对应经其他有关行政机关进行实质审查的，工商行政管理机关不要越俎代庖，如对网吧的登记发照，对其计算机的数量、安全条件、消防条件等应由文化和公安等部门负责进行实质审查，工商机关仅应要求其必须具备这些部门颁发的有关许可文件就行了。还有如加油站的设置，也应当由经贸、安全生产监督管理、消防等部门对其硬件条件等进行实质审查，工商机关凭其相关许可文件办理注册登记，而不能大包大揽，对其相关条件进行再次实质性审查。
（三）核准时限
《许可法》第四十二条第一款规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”。该条规定了例外情况，即：法律、法规另有规定的，依照其规定。企业登记管理有关核准期限的规定都是由法律和行政法规规定的，因此，应当依照相关法律、行政法规的规定执行。但要注意分清两种情况：一是规定的期限比二十日长的，可以超过二十日。如公司、非公司企业法人、营业单位和合伙企业的登记，规定的期限都是三十日；二是规定的期限比二十日短的，必须按照短的时间执行。如《个人独资企业法》第十二条规定：“登记机关应当在收到设立申请文件之日起15日内，对符合本法规定条件的，予以登记”。不过，当前各地工商机关为支持经济发展，提高办事效率，都对外承诺将企业登记时限缩短到10个工作日或5个工作日，对个体工商户核准登记缩短到3个工作日等等，从建立信用政府、信用工商的角度考虑，这些承诺也是应该兑现的。
《许可法》第四十二条第二款对采取统一办理或者联合办理、集中办理的，规定的办理时限为四十五日，最长不超过六十日。该款没有规定例外情况，因此，如工商行政管理机关与其他有关单位采取统一办理或者联合办理、集中办理的，应当严格按照该款规定的时限办理。
（四）听证
《许可法》第四十六条规定了应当听证的情形，第四十七条规定了可以听证的情形。工商行政管理机关在企业登记中，哪些属于应当听证或者可以听证的呢？这需要国家工商总局作出统一的解释。但一般来说，适用听证的大都是一些前置审批的项目，由有关审批机关组织听证，工商机关仅依据有关前置审批文件办理登记即可。
（五）驳回申请
在以前的各类企业登记中，都有关于“驳回登记”或者“不予核准登记”的规定，但都没有规定应当告知申请人寻求法律救济的途径。而且在实际工作中，企业登记驳回通知书和不予核准登记通知书也都没有告知申请人救济途径的内容。在7月1号以后，上述驳回通知书或不予核准通知书中应当增加相应内容。
（六）需报上级批准的申请
《许可法》第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关……”。在企业登记管理中，适用这条的主要是名称登记。根据2004年6月14号国家工商总局令第10号公布的，并将与《许可法》同时实施的新的《企业名称登记管理办法》第二十七条第一款规定：“申请企业名称变更登记，企业登记和企业名称核准不在同一工商行政管理机关的，企业登记机关应当对企业拟变更的名称进行初审，并向有名称管辖权的工商行政管理机关报送企业名称变更核准意见书”。在这之前，在企业名称的核准登记和变更登记中，对不属于自己管辖的企业名称，一般都是由企业登记机关初审后，由申请人持名称核转上报函到有管辖权的上级机关核准。《许可法》和新的《企业名称登记管理办法》实施后，这种方式应当随即改变，即由企业登记机关对需报上级核准的名称直接交上级机关核准。
此外，在公司登记中，由于大中城市的区工商行政管理局无公司登记权，因此一些地方在实际操作中，要求设立公司的申请先经区工商局初审后，再由申请人报市工商局审查核准。因这种初审既没有法律依据（《许可法》第三十五条规定的也是“依法应当先经下级行政机关审查……”），同时也会给区工商局造成不必要的人力、物力和财力的负担，因此不宜继续实施，但要注意通过其他方式避免登记与日常监管脱钩的问题。
四、营业执照的地域效力
《许可法》第四十一条规定：“法律、行政法规设定的行政许可，其使用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效”。企业登记都是依据法律和行政法规设定的，那么营业执照的效力有没有地域限制呢？根据有关企业登记管理的法律和行政法规规定：营业执照是法人企业取得法人资格和经营资格或其他非法人企业取得合法经营资格的凭证。因此，从营业执照的本身性质来看，应当没有地域限制，任何合法取得的营业执照在全国范围内都应当有效。但除了临时性的经营活动外，如果企业住所或者经营场所发生变化，应当按规定办理变更登记或迁移手续。
五、企业登记的几种特殊方式
（一）委托登记
目前很多地方将个体工商户登记发照的工作委托给基层工商所办理，《公司登记管理若干问题的规定》（1998年1月7日国家工商局令第83号）也规定了设区的市工商局可以委托区工商局核准登记有限责任公司。《许可法》第二十四条也专门对委托登记进行了规定。因此，在今后的委托登记中要注意符合《许可法》的有关要求：一是委托要依据法律、法规或规章；二是委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告；三是受委托行政机关应当以委托行政机关的名义实施行政许可；四是委托机关要对受委托机关实施行政许可的后果承担责任。
（二）一个窗口对外
在工商行政管理机关，企业登记一般都是有企业登记管理部门负责办理，不涉及其他内设机构（广告登记、商标注册和市场登记分别另属一种登记，不能视为同一行政许可，但也可统一到一个窗口办理），因此在实际操作中，已是实行的一个窗口对外原则。但由于在企业登记管理中，工商机关内部存在办事员受理、科（股）长审查、分管局长核准的程序，有些工商部门其办事员受理后，要求申请人自行分别到科（股）长和分管局长处办理审查核准手续，这同样违背了一个窗口对外的原则，应当予以纠正。
（三）牵头办理
《许可法》第二十六条第二款规定了对需两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定一个部门牵头统一办理，即“并联审批制”。在一个企业的设立当中，工商登记一般都是最后一个环节，也是在申请人具有所有前置审批后再给予登记的环节，同时也是法人企业取得法人资格和经营资格或其他非法人企业取得经营资格的最终环节，因此，许多地方在《许可法》实施前推行牵头办理方式时，都是将工商行政管理部门作为牵头部门。但如由工商行政管理部门负责牵头并统一办理，在受理申请人的申请后转告有关部门时，以什么方式“转告”呢？可以采取的方式不外乎有书面、电话、传真、电子数据交换、电子邮件等方式，但无论采取什么方式，都需要大量的人力、物力、财力或过硬的硬件设施。如采取书面方式的，因《许可法》对统一办理的时限为45日，因此，就要有专人在工商行政管理机关与其他有关部门之间不停地来回奔波，传递有关资料；如采取电话、传真方式，将会产生大量的费用；如采取电子数据交换或电子邮件的方式，硬件建设与软件建设更需要大量的投入。这些都是实行牵头部门统一办理方式中不可回避的问题，因此在实施中有困难。
（四）联合办理和集中办理
联合办理与集中办理是现在一些地方较为普遍采取的方式，但由于联合办理在硬件方面有较高的要求，如办公场地、办公设备等，在有些经济欠发达的地方实行比较困难。
六、企业登记收费
《许可法》第五十八条规定：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。在企业登记中属于行政法规的《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》和《城乡个体工商户管理暂行条例》都规定了相应的收费项目和标准，对此收费无可非议。但《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》都未对合伙企业和个人独资企业的登记规定收费项目和标准，在对其登记发照中进行收费的合法性就值得探讨，如对其不收费又会与其他类型的企业和个体工商户的登记存在不公平的现象，国家工商总局应当尽快对此采取措施予以解决。
菏泽市人民政府关于印发《菏泽市人民政府工作规则》的通知
山东省菏泽市人民政府
菏泽市人民政府关于印发《菏泽市人民政府工作规则》的通知
菏政发〔2008〕4号
各县区人民政府,市政府各部门,市属各企业,各大中专院校:
现将修订后的《菏泽市人民政府工作规则》印发给你们,请认真贯彻落实。
二○○八年三月六日
菏泽市人民政府工作规则
第一章 总 则
第一条 为使市政府各项工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,制定本规则。
第二条 市政府工作要认真贯彻党的十七大精神,高举中国特色社会主义理论伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入落实科学发展观,认真执行党中央、国务院、省委、省政府和市委的指示、决定,全面履行政府职能,实行科学民主决策,坚持依法行政,加强行政监督,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,建设阳光政府、责任政府、法治政府和服务政府,促进全市经济社会科学发展、和谐发展、跨越发展、更好更快发展。
第三条 市政府组成人员要履行法律、法规赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。
第四条 市政府各部门要依照法律、法规行使职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,推进电子政务,提高行政效能,切实贯彻落实市委、市政府的各项工作部署。
第二章 组成人员和工作部门职责
第五条 市政府由下列人员组成:市长、副市长、特邀咨询、市长助理、秘书长,市政府组成部门的局长、主任。
第六条 市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长、特邀咨询、秘书长协助市长工作。常务副市长协助市长主持市政府日常工作。市长因公外出和出国访问期间,由常务副市长主持市政府的全面工作;常务副市长再因公外出和出国访问,由常委副市长主持市政府全面工作。
第七条 市长或市长委托常务副市长主持召开市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大问题,须经市政府全体会议、市政府常务会议讨论决定。
第八条 副市长、特邀咨询、秘书长按分工负责处理分管工作。受市长委托负责其他方面的工作或专项任务,并可代表市政府进行外事活动。
第九条 市政府秘书长在市长领导下,负责安排处理市政府的日常事务工作,协调落实市政府决定事项和市长交办事项。
第十条 市政府各局局长、各委员会主任负责本部门的工作。
市政府工作部门受市政府统一领导,在本部门的职权范围内行使职责。
审计局在市长和上级审计机关领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第十一条 对涉及多个部门职责范围内的工作,主办部门要主动与协办部门协调,协办部门应积极配合。
第三章 全面履行政府职能第十二条 市政府及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十三条 全面落实中央宏观调控方针,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控经济运行,调整和优化经济结构,发展对外贸易,建设煤电化基地、石油化工基地、农副产品生产加工基地和商贸物流基地,发展文化旅游业,实现经济增长、增加就业、稳定物价和扩大出口。
第十四条 加强市场监管,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,建立健全社会信用体系,整顿和规范市场经济秩序,大力建设诚信菏泽,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
第十五条 认真履行社会管理职能,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,大力建设平安菏泽,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展,充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。
第十六条 强化公共服务职能,完善公共服务政策,健全公共服务体系,关注民生、改善民生,努力提供公共产品和服务,加快社会公共事业改革,推进公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。
第四章 实行科学民主决策
第十七条 市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策的规则和程序,实行依法决策、科学决策和民主决策。
第十八条 全市国民经济和社会发展长远规划(草案)、年度计划、财政预决算(草案),市级社会管理事务、政府规范性文件和重大政策规定、大型项目等重要决策事项,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第十九条 各部门提请市政府讨论决定的重要决策建议必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及有关部门的,应充分协商;涉及各县的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第二十条 建立市政府重要决策事项公示制度。市政府在作出重要决策前,根据需要通过召开座谈会等形式,直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议,并通过传媒向社会公布,征求广大人民群众的意见。
第五章 坚持依法行政
第二十一条 市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力,强化法律意识和责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。
第二十二条 市政府根据国家法律、法规的修订情况和社会主义市场经济发展、社会全面进步及扩大对外开放的需要,适时制定政府规范性文件,修改或废止不相适应的政策规定,确保政府规范性文件的质量。
第二十三条 提请市政府审议的政府规范性文件草案由市政府法制机构审查或组织起草,政府规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
第二十四条 要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制,科学配置执法机关的职责和权限。严格实行执法责任制和执法过错追究制,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。
第二十五条 建立健全市政府领导集体学法制度,由市政府办公室会同市政府法制办具体组织,一般每季举办一次。
第二十六条 市政府每年应当把依法行政情况及时向市人大及其常委会报告、接受质询;市政府各部门、各直属机构每年应当把依法行政情况及时向市政府汇报。
第六章 加强行政监督
第二十七条 市政府要自觉接受市人民代表大会及其常委会的监督,认真执行市人民代表大会及其常委会的各项决议,向其报告工作、接受质询,及时办理人民代表的建议、批评和意见。加强同市政协、各民主党派和各群众团体的联系,接受政协的民主监督,虚心听取意见和建议。
第二十八条 各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定接受司法监督;同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市政府报告。
第二十九条 加强行政系统内部监督,严格执行行政复议法,及时发现并纠正违反法律、行政法规的规范性文件,以及行政机关违法或不当的具体行政行为,并主动征询和认真听取下级政府及其部门的意见和建议。
第三十条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道畅通。市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
要完善市长公开电话运行机制,进一步拓宽政府与人民群众联系渠道,把市长公开电话打造成密切干群关系、改进政府工作、建设责任政府的最佳平台。
第三十一条 市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题,对重大问题,各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设,发布政府信息,便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。
第七章 工作安排布局
第三十二条 市政府及各部门要增强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排布局,并根据形势和任务的变化及时作出调整。
第三十三条 根据省政府和市委的工作部署,市政府提出年度重点工作目标和争创一流工作目标,确定需要审议的政府规范性文件草案、市政府召开的全市性会议和制发的公文等事项,形成市政府年度工作安排布局,下发执行。
第三十四条 各县区、各部门要认真落实市政府年度工作安排布局,并在年中和年末向市政府报告执行情况,由市政府办公室适时通报。
第八章 会议制度第三十五条 市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议、市政府专题会议、周安排月调度会议制度。
第三十六条 市政府全体会议由市长、副市长、特邀咨询、市长助理、市政府秘书长和市政府组成部门的主要负责人组成,市政府副秘书长列席会议。会议由市长或常务副市长召集和主持。会议的主要任务是:(一)传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定。(二)讨论决定市政府工作中的重大事项。(三)总结和部署市政府一段时期的重要工作。(四)讨论需要由市政府全体会议决定的其他事项。
市政府全体会议原则上每半年召开一次,根据需要可安排有关部门、单位主要负责人和群众代表列席会议。
第三十七条 市政府常务会议由市长、副市长、特邀咨询、市长助理、市政府秘书长组成,市政府副秘书长及有关部门负责人列席会议。会议由市长或常务副市长召集和主持。市政府常务会议组成人员超过半数时方能召开。会议的主要任务是:(一)传达党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定,研究提出具体贯彻意见。(二)听取市政府重要工作情况的汇报。(三)研究分析形势,讨论决定市政府工作中的重大问题。(四)讨论通过提请市人民代表大会及其常委会审议的议案。(五)讨论通过由市政府制定发布的政府规范性文件。(六)讨论决定各部门请示市政府的重要事项。(七)研究全市国民经济和社会发展的长远规划、年度计划、财政预决算等。(八)讨论需要市政府常务会议决定的其他事项。
市政府常务会议一般每月安排1次,如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位主要负责人和群众代表列席会议。
第三十八条 市长办公会议是一种议事形式。由市长、副市长、特邀咨询组成,市长助理、市政府秘书长、副秘书长列席。必要时请市政府有关部门主要负责人列席。市长办公会议由市长或常务副市长召集和主持。会议的主要任务是:(一)交流重要工作情况。(二)研究处理需提交市政府常务会议解决的重要问题。(三)研究市政府日常工作中的其他重要事项。
第三十九条 市政府周安排、月调度会议。周安排会由市长、副市长、特邀咨询、市长助理、秘书长组成,副秘书长列席。周安排会一般每周周一召开。会议的主要任务是:副市长、特邀咨询说明本周工作安排,包括工作进度和工作时间;市长通报有关工作情况,结合副市长、特邀咨询的工作安排提出要求。目的是沟通情况,了解全局,强化协调,提高效率。周安排会由市长主持,市长外出开会(出差)由常务副市长主持。市长、常务副市长同时出差由秘书长主持召开副秘书长参加的周安排会。
月调度会由市长、副市长、特邀咨询、市长助理、秘书长组成,副秘书长列席。月调度会一般与每月一次的市政府常务会议同时召开。主要任务是副市长、特邀咨询每月作一次工作小结,将本月工作完成情况与年度工作目标进行对照,看是否达到了时间进度和目标要求,并提出下月的工作安排、工作目标和主要措施;市长通报有关工作情况,提出工作任务。会议的主要目的是对照目标,检查进度,交流经验,推动工作。
第四十条 市政府专题会议由市长、副市长、特邀咨询或市长、副市长、特邀咨询委托市长助理、市政府秘书长、副秘书长召集,市政府有关部门负责人出席。涉及两位以上市政府领导分管工作的,可以分管牵头部门的副市长(特邀咨询)为主共同召集会议。
专题会议根据需要随时召开。会议的主要任务是:(一)研究协调市政府领导分工职责范围内的专门问题。(二)协调解决分管部门之间有意见分歧的问题。(三)研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。
市政府专题会议(含现场办公会议)凡涉及资金、项目、机构编制安排的,严格按照规定的审批权限和程序办理。
第四十一条 提交市政府会议研究的议题,原则上会前应协调一致。经协调不能取得一致意见的,须由主办部门附协调说明,列明各方依据,提出倾向性意见,报请分管副市长或特邀咨询(或协助其工作的市政府副秘书长)协调。经协调仍不能取得一致意见的,由分管副市长或特邀咨询提出主导意见。
第四十二条 拟提交市政府常务会议研究的议题,由市政府办公室提出意见,经秘书长审定后报主持会议的市政府领导确定。会议议题一般应于会前5个工作日报送市政府办公室。
拟提交会议研究的议题材料,会前须经市政府分管副秘书长审查把关。议题材料定稿后,由分管副市长、特邀咨询及协助其工作的市政府副秘书长签署意见。
第四十三条 市政府领导同志不能出席市政府全体会议和市政府常务会议,要向市长请假;如对议题有意见和建议,可在会前提出。市政府部门主要负责人必须按要求参加会议,确因特殊情况不能到会时,本人必须提前向市政府办公室说明情况,并向主持会议的市长或常务副市长请假。因特殊情况不能按要求参加市政府其他工作会议的,本人必须提前向市政府办公室说明情况,向会议召集人请假,必要时应向市政府主要领导请假;未经批准不得缺席或安排他人代替。各县区、各部门、各单位召开的会议与市政府会议冲突的,一律服从市政府会议安排。
第四十四条 市政府全体会议根据会议主持人意见可以印发会议纪要。市政府常务会议决定事项形成会议纪要,由市长或常务副市长签发。市政府专题会议纪要由会议主持人签发。市长助理、市政府秘书长、副秘书长受委托召开的市政府专题会议,会议纪要须由委托的市长或副市长、特邀咨询审定同意后印发。
第四十五条 市政府会议讨论决定的事项,宜于公开的应及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定,如有必要报市长审定。
第四十六条 市政府常务会议决定事项除形成会议纪要发市领导和有关单位知照外,对需办理的事项,由市政府办公室向主办部门发出“市政府常务会议决定事项催办通知”。各县区政府、市政府各部门对会议决定事项要认真遵照执行,及时办理。市政府办公室负责督办,定期将会议决定事项的落实情况向市政府领导报告。
第四十七条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议、周安排月调度会议的会务工作由市政府办公室负责。
第四十八条 以下全市性大型会议由市政府召开:(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府重要会议精神,部署全市性工作的会议。(二)市委、市政府研究部署重点工作的会议。(三)由市政府授奖的综合表彰会或非行业性特殊表彰会。
除上述会议外,其他会议由市政府部门召开。
第四十九条 市政府大型会议按会议内容、出席人员分为两类。一类会议由市长或常务副市长主持,副市长、特邀咨询、市长助理、秘书长、市政府部门和县区政府主要负责人参加,研究部署综合性重要工作;二类会议由分管副市长、特邀咨询主持,市政府部门和县区政府分管负责人参加,研究部署某一方面的重要工作。
第五十条 召开市政府一类会议,一般由市长、常务副市长提议,市政府常务会议研究确定。重大紧急事项来不及开会研究时,由市长或常务副市长确定。市政府部门提请召开市政府二类会议,应向市政府报送申请,由市政府办公室审理,报市政府常务会议或市政府主要领导审批。
第五十一条 一类会议的会务工作在市政府秘书长领导下,以市政府办公室为主组织,市政府有关部门予以协助。二类会议由协助市政府领导工作的副秘书长协调,以市政府有关部门为主参照一类会议工作程序组织,市政府办公室予以协助。
第五十二条 市政府召开的会议一般不请乡镇、办事处政府负责人参加。市政府部门召开的各类会议,一律只开到下一级政府对口部门,不请下级政府负责人参加。一些全市性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。
第五十三条 省直部门通过市政府有关部门商洽在菏泽召开全国、全省性会议,有关部门须提前将有关情况报告市政府(需补贴经费的,要事先征求市财政局的意见),经同意后方可答复和安排。
第九章 公文审批
第五十四条 向市政府报送公文,必须严格按照《国家行政机关公文处理办法》和《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的规定程序办理,努力提高公文质量。公文内容应当符合国家的法律、法规、规章及其他有关规定。
第五十五条 市政府办公室负责市政府各类公文的处理、承办工作,负责协助市政府领导审核或者组织起草以市政府和市政府办公室名义制发的公文。
各县区政府、市政府各部门报市政府审批的公文,应当由市政府办公室按规定程序受理。向市政府报送需要审批的公文,除市政府领导直接交办事项和必须直接报送的绝密事项外,不得直接报送市政府领导个人,更不得多头主送、越级行文。市政府领导收到直接报送要求审批的公文,一般不先作批示,应由市政府办公室按规定程序审核、运转。市政府领导批示过的公文,交市政府办公室统一转办、处理。
第五十六条 各县区政府、市政府各部门报送市政府的请示性公文,由其主要负责人签发。可以报市政府有关部门解决的事项,不应报市政府审批。
市政府部门报送市政府审批的请示事项,凡涉及其他部门职能的,主办部门要事先征求有关部门的意见,主动搞好协商,相关部门要积极配合。
市政府部门内设机构工作中需要请示的事项,一般应向主管部门请示;确需向市政府请示的事项,应由主管部门向市政府呈文。议事协调机构和临时机构不得直接向市政府报送公文。
第五十七条 上报市政府的公文,由市政府办公室审核后根据市政府领导分工送请审批。
各县区政府、市政府各部门报送市政府需要办理的公文,由市政府办公室提出拟办意见后按程序送市政府领导签批、运转。属市政府审批事项,应先转请有关部门研究提出意见。
第五十八条 加快电子政务建设,提高公文办理效率。
各部门需要请示市政府的事项,应当提前做好调研和相关协调工作。市政府办公室接办后,一般事项应在5个工作日内给予回复;特殊情况在10个工作日内回复。部门之间征求意见或会签公文时,除主办部门另有时限要求的以外,协办部门一般应当在5个工作日内予以回复。
市政府办公室转有关部门办理的公文,凡明确提出时限要求的,各部门应当在规定的时限内办理完毕。
第五十九条 市政府领导审批公文,对有具体请示事项的,应签署明确意见、姓名和日期。对一般报告性公文,圈阅表示“已阅知”。报送市政府领导签批的公文,市政府领导和分管副秘书长要负责对公文内容进行把关。
第六十条 以市政府或市政府办公室名义制发的公文,其内容应属于关系全市国民经济和社会发展的重大改革方案、政策措施、政府规范性文件以及需要全市各级国家行政机关、企事业单位执行和周知的重要事项,主要包括:(一)对国务院和省政府的决定、命令、行政法规、重要工作部署和市委、市人大及其常委会的决定、决议提出的贯彻实施意见。(二)须由市政府向省政府、市委、市人大报告、请示的重大问题。(三)发布市政府的决定、地方性政策措施和政府规范性文件。(四)安排部署市政府确定的重要工作任务,对市政府部门和县区政府的工作作出指示。(五)答复市政府部门和县区政府报请市政府决定、解决的重大问题。(六)批转市政府部门的重要工作情况和意见。
第六十一条 凡以市政府或市政府办公室名义制发的公文,均由市政府办公室负责审理和送审、送签。市政府领导不直接签批未经市政府办公室审理的公文文稿。以市政府和市政府办公室名义行文的公文文稿,由分管文秘工作的副秘书长提出意见,经分管业务工作的副秘书长审核和秘书长审核后,报请市政府领导签发。
第六十二条 公文签发权限:(一)以市政府名义向省政府的请示、报告,以及涉及重大方针、政策的事项,由市长或常务副市长签发。(二)以市政府名义报请市人大常委会审议的议案、市政府发布的政府规范性文件,由市长签发。(三)市政府人事任免公文,由市长签发。(四)副厅级以上人员出国公文,经市外侨办审核,报分管副市长审签,由市委书记审定后,报省审批;县区长、市政府部门正职出国公文,经市外侨办审核,报分管副市长审签,由市长和市委书记审定后报省审批;其他正处级人员出国公文,经市外侨办审核,报分管副市长审签,由市长审定后报省审批;副处级及其以下人员出国公文,经市外侨办审核后,报分管副市长审定后报省审批。(五)以市政府名义下发的其他公文,根据公文内容,由分管副市长、特邀咨询签发;内容涉及数名副市长、特邀咨询分管范围的,需请其他副市长会签;涉及面广或有意见分歧的,应报请市长或常务副市长审定签发。(六)已经市政府常务会议议定的事项和属于例行批准手续的事项,需以市政府名义行文的,由市长或市长授权副市长、特邀咨询、秘书长签发。(七)以市政府办公室名义制发的公文,由市政府秘书长签发。如有需要,可报请分管副市长、特邀咨询签发或核报市长签发。
第六十三条 精简公文和电报。行文应当确有必要,注重实效,严格控制公文规格和发文数量,可发可不发的一律不发;可以市政府办公室名义行文的不以市政府名义行文;可以市政府工作部门或几个工作部门联合行文的,不以市政府或市政府办公室名义行文。下列内容的事项不以市政府或市政府办公室名义行文:(一)对省直部门下发的文件提出的贯彻执行意见。(二)属于部门和县区政府职权范围内的事项。(三)市政府领导在会议上的讲话和会议纪要。(四)照抄照转上级文件,内容空泛,对指导工作没有实际意义的文稿。(五)市政府部门召开的县区政府负责人不与会的会议通知。
第六十四条 以市政府和市政府办公室名义制发的公文,一般应由主管部门代拟草稿。内容涉及其他部门职权范围的事项,主办部门应当主动与有关部门协商会签,协办部门要积极配合。
第六十五条 市政府各部门、各直属机构一般不得越级行文。部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。未经市政府批准,市政府各部门、各直属机构不得直接向下级政府正式行文。各部门内设机构除办公室外不得对外正式行文,也不得要求下级政府向本部门(单位)报送公文。属于业务性较强及行业性的重要工作,或其他需市政府同意的事项,报经市政府领导审定后,可加“经市政府同意”字样由部门行文。
第六十六条 市政府规范性文件和市政府办公室规范性文件,除需要保密的外,应及时通过政府专网将电子公文传输下发,并在《菏泽政报》、政府网站上刊登、公布。
第十章 重要决策督查
第六十七条 对市委、市政府的重要决策和领导批示件,各县区政府和市政府各部门的主要负责人要亲自抓落实。
第六十八条 对以下重要决策的落实情况进行督促检查:(一)《政府工作报告》确定的工作任务和政策措施。(二)市政府重要会议确定的工作任务和政策措施。(三)以市委、市政府名义下发的涉及全市改革开放、经济发展和社会稳定的重要文电。(四)市长的重要批示件和市政府其他领导要求上报结果的批示件。(五)市政府领导要求开展的其他督促检查活动。
第六十九条 重要决策督查工作按照下列程序进行:(一)立项通知。市政府办公室对需督查的重要事项应及时立项,经分管副秘书长审核后通知承办单位。(二)检查催办。市政府办公室要及时督促了解承办单位的贯彻落实情况。各承办单位要明确责任人,采取切实措施,狠抓工作落实,并按时限要求将落实情况及时报告市政府。贯彻市政府会议的情况,一般应于会后1个月内报送。(三)督查调研。对重要的督查事项,市政府办公室要组织有关单位,深入基层进行调查研究,准确掌握情况。(四)汇总报告。承办单位上报的贯彻落实市政府重要决策的情况报告,由市政府办公室负责整理汇总,分送有关领导阅示。
第七十条 收到省委、省政府领导和市委常委的批示件,市政府办公室要立即送呈有关领导审阅批示,按照分工转有关部门办理或直接组织办理,并按规定时限整理上报办理情况。
第七十一条 市政府领导批示件由市政府办公室负责办理。办公室应于接办当天转承办单位,必要时直接组织办理。承办单位一般应在15天内办结,并向市政府办公室书面报告办理结果,由市政府办公室汇总整理后书面报告批示人。在办理领导人批示件过程中,涉及两个或两个以上承办单位的事项,由主办单位牵头办理,协办单位要积极配合。
第七十二条 市政府领导在人民来信上的批示,由市信访局组织办理,并直接向领导反馈结果和答复来信人。以下信函由市政府办公室办理:(一)国家和省领导人的信函。(二)省内外知名专家、学者、工商界人士的信函。(三)市级领导的信函。(四)县区政府、市政府部门主要负责人的信函。(五)对政府全局有重大影响的信函。
第十一章 工作作风纪律
第七十三条 市政府领导要严格遵守《菏泽市级干部约法六章》,坚定立场,勤奋学习,争创一流,真抓实干,加强团结,廉洁自律。
第七十四条 自觉维护市委的领导,重要事项及时向市委请示汇报。以下重大事项须向市委请示报告:(一)全市经济和社会中长期发展规划、市政府阶段性工作情况。(二)以市政府名义上报省政府的重大请示事项。(三)涉及全局性的重大改革措施。(四)重大建设项目。(五)需要市委组织协调的重大事项。(六)涉及群众切身利益的重大问题。(七)须向市委报告的其他重要事项。
第七十五条 市政府领导和市政府部门负责人要做学习的表率,密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势,不断充实新知识,丰富新经验。市政府通过举办讲座等方式,定期组织学习经济、科技、法律和现代管理知识。
第七十六条 市政府领导和市政府部门负责人要深入基层,调查研究,了解情况,指导工作,解决实际问题。在市内检查、考察工作和调查研究,要最大限度减少陪同和随行人员;要简化接待礼仪,不搞层层陪同和对口陪同,一律不搞边界迎送和警车开道。
第七十七条 除市委、市政府统一组织安排的重要活动外,市政府领导不参加接见、合影、剪彩、典礼、首映首发式等应酬性活动;不出席县区政府、市政府部门召开的各类表彰会、纪念会、座谈会;不为部门、地方的活动题词、题字、发贺信、贺电。除国家、省重点工程项目、高新技术项目、重大对外合作项目及有重要社会意义的活动外,市政府领导不出席部门(单位)举办的各类庆典活动。因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。
第七十八条 省直部门、外省市来宾到菏泽检查或考察工作,由对口部门负责陪同接待,市政府领导原则上不全程陪同。
市政府部门可以接待的外宾,一般由部门负责接待;确需市政府领导会见、会谈或宴请的,由市政府外事侨务办公室或市外经贸局提出安排意见,并报市政府办公室按程序审批。
第七十九条 邀请市政府领导参加的内外事活动,一律由市政府办公室统一安排。各县区政府、市政府各部门不得直接向市政府领导发送请柬。邀请市政府领导参加的重要活动,应填写《市政府领导活动呈报单》,提前7天报市政府办公室。市政府办公室按程序送市政府秘书长审示后,报市政府领导审定。
市政府领导会见来访的香港、澳门特别行政区官方人员、重要知名人士及台胞、侨胞中的重要知名人士,分别由市政府外事侨务办公室、台湾事务办公室审核后报市政府办公室,由市政府办公室按程序呈省政府领导审定。
第八十条 对市政府领导活动的宣传报道要依照规定从严掌握。
第八十一条 市政府组成人员要严格遵守中央、省委和市委有关廉政建设的规定,严格要求亲属和身边工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第八十二条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与市政府决定相违背的议论和行为;代表市政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话和文章,事先须经市政府同意。
第八十三条 市长或主持工作的常务副市长外出,要事先报告市委书记,并按有关规定上报上级领导机关。副市长、特邀咨询、市长助理、秘书长外出,要事先向市长或主持工作的常务副市长报告,由工作补位的副市长、特邀咨询、主持工作的副秘书长代行其职责;如补位的副市长、特邀咨询再外出,由市长明确秘书长协调其分管的工作。
各县区长因公(私)离菏的,要事先报告市政府,由市长批准。市政府各部门、单位主要负责同志因公(私)离菏的,应事先报告市政府,由市长批准并报市委办公室备案。
各县区及市政府各部门、单位主要负责同志因公(私)出国(境)的,报经市委书记、市长同意后,再按因公(私)出国(境)的有关规定办理相关手续。
因公(私)外出结束后,应于回菏当日销假,并报告批准其外出的主要领导同志。
第八十四条 市政府及各部门要实行政务公开,规范行政行为,增强服务观念,认真履行职责,树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对属于市政府社会管理职能以及与人民群众密切相关的行政决策事项、政策规定、审批程序、办事标准等,要及时向社会公开。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;不得用公款相互送礼和宴请,不得接受下属部门及各县区政府的送礼和宴请;对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为要严肃查处。
