最高人民法院关于印发肖扬院长在第十九次全国法院工作会议上的报告和曹建明副院长的总结讲话的通知
最高人民法院
最高人民法院关于印发肖扬院长在第十九次全国法院工作会议上的报告和曹建明副院长的总结讲话的通知
法发[2008]3号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
现将肖扬院长在第十九次全国法院工作会议上的报告和曹建明副院长的总结讲话印发给你们，请组织广大干警认真学习，贯彻执行。
努力建设公正高效权威的社会主义司法制度为实现党的十七大战略部署提供有力司法保障
——在第十九次全国法院工作会议上的报告
最高人民法院院长 肖 扬
(2007年12月26日)
同志们：
在全党全国各族人民深入学习贯彻党的十七大精神，万众一心，开拓奋进，为夺取全面建设小康社会新胜利、谱写人民美好生活新篇章而努力奋斗的大好形势下，我们隆重召开第十九次全国法院工作会议。会议的主要任务是：认真学习贯彻党的十七大精神、中央经济工作会议精神和全国政法工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面总结人民法院的主要工作和经验，进一步明确新形势、新阶段人民法院工作的总体思路和主要任务，努力建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，以高度的政治责任感和历史使命感，履行好党和人民赋予的神圣职责，为实现党的十七大作出的各项重大决策和战略部署提供有力的司法保障。
昨天上午，胡锦涛总书记等中央领导同志亲切接见了参加全国政法工作会议的全体代表和全国大法官，听取了与会代表和大法官对当前政法工作的意见和建议，并就学习贯彻党的十七大精神，努力开创中国特色社会主义政法事业新局面发表了重要讲话。前天上午，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志发表了《高举中国特色社会主义伟大旗帜，开创新时期政法工作新局面》的重要讲话。胡锦涛总书记和周永康同志的重要讲话，旗帜鲜明、主题突出、立意高远、内涵丰富，是指导当前和今后人民法院工作的纲领性文献，我们一定要认真学习、深刻领会、坚决贯彻。
下面，我讲三个问题。
一、人民法院五年来的主要工作
第十八次全国法院工作会议召开以来的五年，是人民法院工作取得历史性进步的五年；是审判工作为改革、发展、稳定大局作出重要贡献的五年；是从理论创新到制度创新，人民法院司法改革取得重大突破的五年；是队伍建设全面加强，人民群众满意率不断提高的五年。面对前所未有的发展机遇和艰巨繁重的工作任务，顺应复杂的国内外形势的发展与变化，最高人民法院和地方各级人民法院在党的领导、人大监督和政府支持下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“公正司法、一心为民”的指导方针和“公正与效率”的工作主题，认真贯彻执行中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，各项工作取得长足进展，较好地完成了保障改革、推动发展、维护稳定、促进和谐的工作任务。
(一)审判和执行工作全面发展，有力地促进了社会和谐稳定
五年来，最高人民法院和地方各级人民法院紧紧围绕党和国家工作大局，全面加强审判和执行工作，审判职能进一步强化，审判领域进一步拓展，审判质量和效率进一步提高。全国法院共审结和执行各类案件3898万件。其中，审结一审刑事案件328万件，判处罪犯406万人；审结一审民事案件2134万件，诉讼标的额31609亿元；审结一审行政案件45万件；办理执行案件1038万件，执行到位金额16297亿元；审结申诉和申请再审案件53万件。办案质量稳步提高，一审裁判后当事人服判息诉的占89．8％；办案效率进一步提高，一审案件在法定审理期限内结案的占96．4％。
——司法理论和司法政策进一步丰富，指导思想更加明确。最高人民法院坚持以科学发展观统揽工作全局，自觉践行社会主义法治理念，确保人民法院事业沿着社会主义法治方向不断发展。早在新世纪之初，最高人民法院就鲜明地把“公正与效率”确立为工作主题，明确了“司法为民”的根本宗旨，切实落实“公正司法、一心为民”的指导方针。在民事、刑事和行政审判工作中，分别确立了“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的民事审判原则；“该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪”的刑事审判政策和“有罪则判、无罪放人”，“疑者不杀、杀者不疑”的重要原则；“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”的行政审判要求，丰富和完善了中国特色社会主义司法理论体系，为人民法院工作提供了有力的理论和政策支撑。
——坚持惩罚犯罪与保障人权并重，确保社会安定有序。最高人民法院和地方各级人民法院严格执行国家法律，认真贯彻宽严相济的刑事政策，既依法严惩危害国家安全、危害公共安全、危害人民群众生命和财产安全的严重刑事犯罪，又注意依法从宽处罚，最大限度地分化瓦解犯罪分子，有效预防和减少各类违法犯罪，推动全国治安形势不断好转。着重围绕经济社会发展的重点和人民群众关心的热点，依法严厉惩罚严重破坏社会主义市场经济秩序犯罪，依法严厉惩罚贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和商业贿赂犯罪，推动反腐败斗争深入进行。不断强化司法领域的人权保障，保护无罪的人不受刑事追究。五年来，共为3l万名符合法律援助条件的被告人指定辩护人，依法宣告1．3万名刑事被告人无罪。
——充分行使民事审判职能，保障经济社会又好又快发展。最高人民法院和地方各级人民法院根据社会转型期民事案件的特点，依法妥善审理各类民事案件，依法平等保护各方当事人的合法权益，维护正常的市场竞争秩序。依法审理好“三农”案件，促进社会主义新农村建设。妥善化解就业、就学、就医、住房、社会保障等涉诉纠纷，促进民生问题的解决。妥善处理婚姻家庭继承以及人身损害赔偿纠纷，促进人与人之间的和谐相处。依法审慎处理涉及国有企业改制、破产案件，保障国有企业改革，促进基本经济制度完善。依法
妥善审理金融纠纷案件，配合国家行政监管部门搞好高风险证券公司综合治理工作，保障国家金融稳定和安全。依法审理涉及资源利用、环境保护案件，促进节能减排和生态环境保护。加大对知识产权的司法保护力度，促进自主创新能力和国家创新体系建设。加强涉外商事和海事海商审判工作，促进我国对外经济交往和海运经济发展。依法妥善处理涉港澳台民事纠纷，切实维护港澳台胞的合法权益。正确把握国家宏观调控的方向与重心，依法促进社会主义市场经济体制的完善。
——监督和支持行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益。最高人民法院和地方各级人民法院充分发挥行政审判职能作用，依法调整行政法律关系，受理案件范围几乎涉及所有行政管理领域，案件种类达到50多种。既依法纠正损害群众利益的行政行为，切实保护行政相对人的合法权益；又支持行政机关依法行政，确保行政机关依法履行社会管理职能，维护行政管理秩序。积极探索完善行政案件管辖制度，通过指定管辖、提级管辖，优化司法环
境，排除不当干扰，确保案件得到公正审理。依法探索行政案件处理新机制，在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，建议由行政机关完善、改变违法或不当的行政行为，补偿行政相对人的损失，允许行政相对人自愿撤诉，促进人民群众与行政机关的相互理解和信任。积极提出司法建议，协助有关行政机关改进行政执法，完善制度建设，提高行政管理水平。
——依法办理各类国家赔偿案件，促进国家机关依法行使职权。五年来，最高人民法院和地方各级人民法院坚持以人为本，引入听证制度，制定国家赔偿证据规则，促进国家机关依法行使职权。同时，采取多种救济手段，共办结国家赔偿案件1．2万件，涉及赔偿金额1．7亿元。
——不断加强和改进执行工作，最大限度地实现债权人的合法权益。最高人民法院和地方各级人民法院认真贯彻落实中央有关文件精神，不断加大执行工作力度，多次组织开展集中清理执行积案活动，创新执行工作方法，建立健全执行工作长效机制，使有条件可以执行的案件及时得到执行；认真开展执行工作专项整改活动，规范执行行为，严格执行管理，执行工作规范化建设成果显著；建立全国法院执行案件信息管理系统，推进执行联动威慑机制建设，将执行工作纳入社会治安综合治理目标考核范围，初步形成了党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办的综合解决执行难的工作格局。
——进一步加强司法解释工作，统一司法标准。最高人民法院专门制定了《关于司法解释工作的规定》，使司法解释工作进一步规范化，重要司法解释出台前，必须广泛征求有关部门、专家学者和社会各界意见。所有司法解释严格按照《司法解释备案审查工作程序》规定，报送全国人大常委会备案。五年来，共制定司法解释85件，发布司法指导性文件180件。比如，就人民群众关心的重点领域的审判工作，制定办理抢劫、抢夺、受贿、侵犯知识产权等刑事案件和死刑第二审案件开庭审理、复核死刑案件等程序问题的司法解释；制定关于审理婚姻、人身损害赔偿、农村土地承包、劳动争议等事关人民群众生活的民事案件适用法律的司法解释；制定公司、企业改制、期货、证券市场民事赔偿、反不正当竞争等与市场经济运行密切相关的民商事案件适用法律的司法解释，在维护社会稳定、保护公民的合法权益、维护社会主义市场经济秩序等方面发挥了重要作用。就涉外案件逐年增多的情况，制定了涉外民事或商事合同纠纷案件适用法律及司法文书送达的司法解释。围绕为整顿和规范市场经济秩序、和谐社会建设、新农村建设和创新型国家建设等党和国家中心工作，分别发布了提供司法保障的指导性文件。就加强内地与香港和澳门特别行政区的司法交流与合作，签署了相互认可和执行民商事判决的相关文件。
(二)司法改革稳步推进，进一步健全和完善维护公平正义的司法体制和工作机制
最高人民法院认真贯彻党中央关于司法体制和工作机制改革的要求，在基本完成第一个《人民法院五年改革纲要》确定的39项改革任务的基础上，制定《人民法院第二个五年改革纲要》，进一步深化改革内容，拓展改革领域，确定了50项改革任务，有力地促进和规范了全国法院的司法改革工作。目前，两个纲要确定的89项改革任务基本完成，基本形成了适应建设中国特色社会主义事业需要的审判体系。
——改革和完善死刑核准制度。为严格执行法律，统一死刑适用标准，确保死刑案件审判质量，维护社会稳定，促进社会和谐，最高人民法院根据中央部署和全国人大常委会修改《人民法院组织法》的规定，从思想、制度、组织和物质装备等方面做好充分准备，顺利实现了自2007年1月1日起统一行使死刑案件核准权，结束了部分死刑案件核准权下放26年的历史。在推进这项改革过程中，最高人民法院完善了死刑案件核准程序和裁判标准，实现死刑第二审案件全面开庭审理，确保死刑立即执行只适用于罪行极其严重、性质极其恶劣、社会危害性极大的犯罪分子，既保持了对严重刑事犯罪依法严惩的力度，又贯彻落实了党和国家严格控制和慎重适用死刑的刑事政策。
——改革和完善再审制度。最高人民法院认真总结审判经验，建议全国人大常委会修改民事诉讼法，使再审制度改革取得历史性进步。重点是增加了当事人申请再审的事由，由原来的5种扩大和细化到13种，使申请再审的事由法定化、明细化，增强可操作性，确保符合法定理由的案件及时进入再审；改革再审审级制度，明确申请再审向上一级人民法院提出；改革审查决定再审的时间，明确人民法院应当自收到再审申请书之日起3个月内进行审查，及时裁定再审或裁定驳回申请。这些规定既减轻了再审当事人的诉讼负担，又避免了当事人多头申诉、重复申诉，以更加公开透明的程序，最大限度地保障当事人申请再审的权利。
——改革和完善执行制度。最高人民法院认真总结执行工作经验，积极推动执行立法和执行制度改革，延长申请执行的期间，建立财产报告和立即执行的制度，对不履行法律文书确定义务的被执行人，可以立即采取强制措施；建立执行联动威慑机制，采取限制被执行人出境、在征信系统记录被执行人不履行义务、公布不履行义务人的信息等措施，形成社会监督合力，迫使被执行人履行义务；建立执行异议制度，当事人、利害关系人有权就执行行为提出执行异议和申请复议，对个别受地方保护主义干扰或消极执行的案件，当事人可以向上一级人民法院申请提级执行，也可以由上级法院责令原审法院限期执行或决定异地执行；案外人对执行标的提出书面异议的，赋予其提起诉讼的权利，充分保障当事人的合法权益。
——改革和完善审判组织与审判机构。最高人民法院和高、中级人民法院完善审判委员会制度，设立刑事专业委员会和民事、行政专业委员会，将会议制改为审理制，实行审委会委员旁听庭审，审委会委员单独组成合议庭或与其他法官共同组成合议庭审理案件。完善审委会表决方式，按照多数人意见作出决定。为发扬司法民主，扩大公民知情权和参与权，严格和规范人民陪审员的选任、培训和管理，完善人民陪审员制度，充分发挥人民陪审员的参审功能。改革和完善未成年人审判制度，开展独立建制的少年审判庭试点工作，不断提高审理未成年人刑事案件和涉及未成年人权益保护民事案件的质量，切实保护未成年人的合法权益。
——改革和完善司法管理制度。最高人民法院和地方各级人民法院将司法管理职能纳入司法制度体系，探索包括司法人事管理、司法政务管理、司法审判管理在内的、完整的司法管理体系，以管理服务审判、促进审判、保障审判。完善立案、审判、执行“三个分立”制度，在法院内部逐步形成相互监督、相互制约的工作格局。加强管理制度建设，从影响案件质量的环节人手，采取审判流程管理、质量监督评查、审判业绩考评和岗位目标管理等手段，逐步完善审判管理格局。
——完善审判工作监督机制。最高人民法院认真贯彻监督法，在报告年度工作的同时，先后向全国人大常委会作了加强基层建设、加强审判工作监督、规范司法行为专项整改、法官法执法检查、完善审判工作监督机制等专题报告，并按照全国人大常委会对各次报告的审议意见，进行认真整改。各级人民法院主动邀请和认真接待人大代表视察、旁听案件审理，虚心接受人大代表提出的批评、意见和建议。完善办理人大代表议案、建议的流程管理制度，不断提高办理议案、建议的质量与效率。同时，依法接受检察机关的法律监督，高度重视听取社会各界的意见和建议。
——建立健全新闻宣传工作制度。最高人民法院和地方各级人民法院通过建立新闻发言人制度，健全新闻宣传机构，不断加强和完善新闻宣传工作。通过多种途径，加强对大案要案和典型案例的宣传报道，以提高人民群众的法律意识；大力宣传人民法院建设的新成果、新经验，以树立人民法院和法官公正司法的良好形象；客观反映人民法院面临的问题和困难，以增进社会各界的理解、关心和支持；对于片面报道和批评，及时说明事实真相，以正确引导舆论，消解不良影响，为人民法院开展工作营造了良好的舆论氛围。
此外，最高人民法院还积极推行民事、行政证据制度改革，初步建立了民事、行政证据的举证、质证、认证规则。试行案例指导制度，弥补司法解释的不足。深化裁判文书改革，提高裁判文书制作水平，增强裁判文书说理功能。完善公开审判制度，实行立案公开、庭审公开、事实认定公开、判决理由公开、裁判文书公开、执行过程公开，确保审判权和执行权依法在阳光下运行。
(三)队伍建设成效显著，司法能力和司法水平显著提升
五年来，最高人民法院和地方各级人民法院正确把握队伍建设方向和职能作用定位，既突出了法官职业特点，又充分考虑了国情，鲜明地提出了法官职业化建设的命题，并把法官职业化建设作为人民法院固本强基、自我完善、夯实基础的重要途径，确保法官队伍思想上始终清醒、政治上始终坚定、作风上始终务实，法官队伍知识结构、学历层次、整体素质得到优化。
——法官职业化建设取得重要突破。最高人民法院和地方各级人民法院根据法官法的规定，严格法官职业准入，建立条件严格、程序规范的法官选拔制度，保证法官从一开始就具有良好的条件和较高的素质。改革法官遴选制度，逐步实现从律师、专家、学者中选拔法官，上级法院从下级法院选拔法官。在西部地区基层法院推行法官助理制度，合理配置审判资源，缓解西部法官短缺问题。推行法院工作人员分类管理，突出法官在审判活动中的主导地位，逐步建立起身份明确、职责清楚、管理规范、保障到位的人员分类管理格局。加强教育培训，实现培训工作由学历教育为主向以能力培训为主转变。完善职业保障制度，严格执行不参与行政执法活动、不列入行政部门行风评议、不从事招商引资、经济创收等规定，公正司法的外部环境进一步好转。建立因公牺牲法官的特别补助金和特别慰问金制度，全面实施审判津贴制度，逐步提高法官待遇。
——法院领导班子建设得到进一步强化。最高人民法院和地方各级人民法院高度重视领导班子建设，不断加大班子协管力度，努力把政治立场坚定、熟悉法律业务、清正廉洁、符合法官法规定条件的人选拔到领导岗位。以落实党风廉政建设责任制为重点，强化领导干部的审判管理、行政管理和队伍管理职责，积极配合有关部门和地方党委，严肃查处少数法院领导班子中出现的违法违纪问题，教育领导干部不断提高拒腐防变的能力和自觉性。
——法官思想政治建设和廉政建设得到进一步加强。最高人民法院和地方各级人民法院，先后开展了“回顾过去、开拓未来”教育、“公正与效率”司法大检查、保持共产党员先进性教育、“规范司法行为、促进司法公正”专项教育整改、社会主义法治理念教育和社会主义荣辱观教育等活动，努力提高法官思想政治水平和职业道德水平。认真落实中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，努力构建具有法院特点的自律、防范、惩治、保障等工作机制，初步形成了比较完整的法院廉政制度体系。五年来，全国法院涌现出一大批先进法院和以宋鱼水、金桂兰、黄学军等为代表的优秀法官，共有214个集体和138名个人受国家级表彰奖励，1606个集体和1553名个人受最高人民法院表彰奖励。其中有9个中级法院荣立集体一等功，41个法院和82名个人被授予“全国法院模范”称号。
(四)确立司法为民指导思想，司法便民措施不断完善
最高人民法院把立党为公、执政为民的本质要求运用于审判工作实际，根据胡锦涛总书记的重要指示，把“公正司法、一心为民”确立为法院工作指导方针，明确了“司法为民”的根本宗旨，先后制定了10项制度和23项具体措施，努力解决人民群众最关心、最直接、最现实的诉讼利益问题。
——方便当事人诉讼，切实解决“告状难”问题。最高人民法院和地方各级人民法院全面落实方便当事人诉讼的各项措施，为群众免费提供诉讼指南，告知诉讼风险，引导群众依法、正确表达利益诉求。实行网上立案、巡回审判、预约开庭，方便群众诉讼。积极推行人民法庭直接立案制度，解决偏远地区当事人申请立案不便问题。不断拓宽司法救助的范围，先后为经济确有困难的当事人提供司法救助124万人次，决定缓、减、免交诉讼费56亿元，保障经济确有困难的当事人平等参与诉讼。建立涉诉信访案件处理协调机制，畅通涉诉信访渠道，依法支持当事人的合理诉求。
——加强调判结合，努力实现案结事了。最高人民法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》等文件，指导各级人民法院正确处理调解和判决的关系，加大以诉讼调解方式解决纠纷的力度，引导当事人在平等自愿、互谅互让的基础上达成调解协议。针对不同案件的具体情况，能够调解结案的，通过调解解决纠纷；不能调解结案的，依法及时判决，努力实现案结事了。加强对人民调解委员会工作的指导，依法维护人民调解协议的效力，实现人民调解、行政调解、诉讼调解等方面的有机结合，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善。
——建立简易速裁机制，减轻当事人诉累。在实行繁简分流的基础上，最高人民法院制定实施了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，以提高审判效率，减轻当事人诉讼负担，使当事人尽快从诉累中解脱出来。五年来，全国法院适用民事简易程序速裁速决案件1449万件。在审理轻微刑事案件方面，最高人民法院与最高人民检察院、司法部制定实施《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》，推广适用刑事普通程序简化审理被告人认罪案件的做法，以提高审判质量和效率。
(五)基层基础建设不断加强，物质技术装备明显改善
五年来，最高人民法院和地方各级人民法院围绕《国家“十一五”规划期间人民法院物质建设规划》提出的工作目标，发扬艰苦奋斗、开拓进取精神，积极争取党委、政府的关心支持，推动基层基础建设和技术装备建设不断取得新的进展。
——审判法庭和人民法庭建设健康快速发展。最高人民法院和地方各级人民法院认真贯彻执行《人民法院基础设施建设项目管理办法》，规范项目建设，提高基础设施建设质量和效益。五年来，全国有2380个人民法院完成了审判法庭和审判功能用房建设任务，占全国法院总数的68．5％。切实加强基层人民法庭基础设施建设，中西部地区需新建、改建的5944个人民法庭已全部列入国家专项建设投资计划，占全国人民法庭设置数的58．6％，中央资
27．3亿元。目前，3097个按国家标准建设的人民法庭竣工并投入使用。
——装备和信息化建设成绩显著。最高人民法院积极引导地方各级人民法院实现装备建设重心转移，积极争取中央财政加大对贫困地区基层法院专项经费补助力度，从经济条件和实际需求出发，加强业务网络基础设施建设。目前，全国270个中级法院、1420个基层法院完成了局域网建设；1860个法院开通了互联网站；28个高级法院完成了一级专网应用系统建设，实现了专线通信、远程视频、案件信息交换等功能，23个高院完成了辖区法院二级专网建设。各级法院更加注重对证据展示、庭审记录、法庭音视频设备以及现代化办公设施的配备，以有效地提高审判质量和效率。
——经费保障水平明显提高。最高人民法院会同财政部积极推进基层法院公用经费保障标准制定工作，全国大部分省级财政部门会同高级人民法院分档、分类确定了不同地区基层法院公用经费保障标准，同时积极争取中央财政转移支付力度，努力缓解基层法院经费困难。严格执行《诉讼费用交纳办法》，切实做到“无明文规定不收费”，全面落实“收支两条线”的有关规定，加强财务监督、检查，建立健全财务管理制度，保障需求，厉行节约，不断提高资金使用效益。目前，全国法院所收诉讼费已全部上缴财政专户或直接缴入国库，纳入预算管理。为帮助地方法院解决因诉讼收费制度改革遇到的困难，最高人民法院通过深入调查研究，促进中央财政建立了每年40亿元的法院办案补助专款制度。
人民法院五年来的成就，靠的是以胡锦涛同志为总书记的党中央的正确领导，靠的是全国人大及其常委会的监督、帮助，靠的是国务院的大力支持，靠的是地方各级党委、人大、政府、政协和社会各界的重视和关心，靠的是全国法院系统30多万法官和其他工作人员的集体智慧和共同奋斗。在这里，我谨代表最高人民法院，向全体法官及其他工作人员，向多年来一直关心、支持人民法院工作的社会各界朋友们，表示衷心的感谢!
我们也必须看到，在人民法院的发展中还存在一些问题：少数案件的审判质量和效率还不高；一些地方还没有处理好调判结合的关系，重判决轻调解，案结事不了，或者久调不判，片面追求调解率的现象依然存在；申诉难、执行难问题还没有得到根本解决；法官青黄不接、人才流失现象依然存在；在个别地方和个别案件中，宽严相济刑事政策还没有得到很好的贯彻和体现；一些地方廉政制度不落实、监督不到位；在基本建设中，既存在物质装备建设不适应工作需要的问题，也存在少数地方脱离当地实际，盲目举债建设、造成不良影响的问题。以上问题，必须引起各级人民法院的高度重视，并采取切实措施加以解决。
二、人民法院工作的基本经验
人民法院的上述成绩，是经过几代人的共同努力，尤其是1998年以来工作的基础上取得的。自1998年至今十年来，我们始终坚持党的领导，确保人民法院工作正确的政治方向；始终坚持自觉接受人大监督，确保人民法院工作在宪法和法律范围内有序进行；始终坚持中国特色的社会主义道路，确保人民法院工作符合中国的基本国情；始终坚持从中国实际情况出发，注意总结我国历史经验，同时吸收和借鉴人类文明的优秀成果，确保人民法院工作不断解放思想，锐意改革，与时俱进，开拓创新，从而逐步深化对人民法院工作性质和司法规律的认识，积累了十分有益的经验。
(一)坚持“公正司法、一心为民”的工作指针，是建设中国特色社会主义审判制度的出发点和落脚点。公正司法，是人民法院工作的根本要求，是审判工作永恒的主题；一心为民，是人民法院工作的本质特征，是我们党“立党为公、执政为民”理念在人民法院工作中的集中体现和正确运用。“公正”，不仅包括实体公正，而且包括程序公正；“为民”，不是为了哪一方当事人的利益，而是为最广大人民群众最关心、最直接、最现实的根本利益。“公正司法、一心为民”的工作指针把“公正”与“为民”有机地结合起来，为建设中国特色社会主义审判制度指明了正确方向。实践证明，只有坚持公正司法，人民法院工作才能经受住实践和历史的考验；只有坚持一心为民，切实维护好、实现好最广大人民群众的根本利益，人民法院工作才能得到人民群众的理解和支持。
(二)坚持宽严相济的刑事司法政策，是惩罚犯罪、维护稳定的重要保证。宽严相济是我国刑事审判工作适应经济社会发展的必然要求，是符合司法规律和特点的必然要求。“宽”和“严”是宽严相济刑事政策辩证统一的两个方面，都必须严格依法进行。“严”，就是要坚持依法严厉惩罚严重刑事犯罪。该严不严，重罪轻判，严重犯罪就难以遏制，社会不会安宁。“宽”，就是要坚持区别对待，应依法从宽的就要从宽处理。该宽不宽，轻罪重判，对抗性因素就会增加，社会也无法和谐。在依法惩处严重刑事犯罪分子的同时，做到宽中有严、严中有宽，宽严有理、有据、有度，注重教育、感化和挽救主观恶性不大的犯罪人员，才能实现法律效果和社会效果的有机统一，才能有效地减少和预防犯罪，才能切实维护社会和谐稳定。
(三)坚持调判结合的民事审判原则，是化解社会矛盾、促进社会和谐的必然要求。判决与调解是人民法院处理民事案件的两种主要方式，目的都是为了化解矛盾，实现案结事了。20世纪90年代末期以来，民事审判中重判决轻调解的倾向日益明显，民事案件的调解率呈逐年下降趋势，少数案件片面强调程序正义而“一判了之”。针对这一问题，最高人民法院相继在有关司法解释中，进一步明确了民事调解的范围和程序，并及时提出了“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的民事审判十六字原则，丰富了当代中国的民事审判理论，实现了传统法律文化与现代法治精神的有机结合。实践表明，在审理交通、安全、医疗、保险、侵权、劳务等与老百姓切身利益密切相关的民事案件中，如果案件事实清楚、是非分明、法律关系明确、受害人急需救治，及时作出判决，确保受害人及时获得赔偿，让当事人尽快从诉讼中解脱出来，既可以通过司法判决树立司法权威、弘扬社会正气，又能普及法律、明辨荣辱、教育民众。同时，对一些社会影响较大、对立情绪较强、涉及面较广的民事案件。以及发生在亲属、邻里、社区之间的民事案件，在调解方面多做些工作，就可以从根本上化解矛盾。
(四)坚持监督、维护、协调有机统一的行政审判原则，是维护行政相对人合法权益、有效化解行政争议的重要手段。健全和完善行政审判制度，是发展社会主义民主政治的重要内容，也是全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的内在要求。最高人民法院根据行政审判的自身特点，提出了“保护合法权益，促进依法行政，优化司法环境，化解行政争议”的行政审判原则，坚持把维护公民、法人和其他组织的合法权益作为行政审判工作的出发点和落脚点，既对行政行为实施有效监督，又维护正常的行政管理秩序，支持
行政机关依法行政。对于通过裁判方式无法做到案结事了的行政争议，积极探索和实践妥善处理行政争议的新机制，制定了《关于行政诉讼撤诉若干问题的决定》，通过协调的方式，综合权衡各方面的利益关系和价值取向，努力寻求依法妥善解决行政争议的最佳方案，促进行政相对人和行政机关之间的谅解与和谐。实践证明，只有坚持监督、维护、协调的有机统一，才能保证行政审判职能作用得到充分发挥，才能有效化解行政争议。
(五)坚持内部分权制约与外部综合治理相结合，是解决执行难的治本之策。执行难是多年来困扰人民法院工作的一大难题，也是人民群众反映最为强烈的问题之一。最高人民法院坚持分权制约、规范执行、综合治理和标本兼治相统一，积极探索解决执行难的有效途径，通过合理配置执行权，将执行实施权和执行裁决权分离，互相监督，互相制约；建立健全执行案件流程、执行公开等制度，规范对外委托评估、拍卖工作程序，严格执行案件办理期限，对违法执行、执行不公的情形，采取提级执行、指定执行等措施；推进执行管理体制改革，完善高级人民法院执行机构统一管理、统一协调本辖区执行工作的管理机制；坚持党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办的原则，将人民法院执行工作纳入社会治安综合治理目标考核范围；加强与公安、检察机关的协调配合，严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行的犯罪行为；加快和完善全国法院执行案件信息管理系统建设，加强与房管、国土、公安、工商、规划、金融、新闻媒体等部门协作配合，促使被执行人自动履行义务。实践证明，这些都是有效解决执行难的重要方法。
(六)坚持平等、便利、有序相统一，是维护当事人诉权的重要保障。诉权是当事人寻求国家司法救济的起点，而立案是人民法院接受当事人诉求的窗口。诉权行使是否便利，立案窗口是否畅通，法院管辖是否有序，关系到每一位涉诉当事人的切身利益。为此，最高人民法院充分发挥司法的保障功能，畅通诉讼渠道，加强司法救助，使贫困者打得起官司，保障当事人合理诉求的实现。发挥立案自身的过滤功能，准确依法立案，防止诉权滥用造成司法资源的浪费。发挥立案环节的疏导功能，做好立案调解、申诉和解工作，促进当事人以协商和解的方式解决纠纷。实践证明，继续发挥立案自身的司法救济功能，正确区分诉讼案件与信访事项，明确司法审判与信访工作的界限，坚持说服教育为主，是做好息诉化解工作、最大限度地实现社会公平正义的重要办法。
(七)坚持依法纠错与维护既判力相统一，是完善再审制度确保司法公正的内在要求。判决终局性是人民法院审判工作的重要特征，也是树立司法权威的必然要求。最高人民法院在维护既判力和再审纠错的冲突中，不断探索，既坚持依法纠错，切实保护人民群众的合法权益，又坚决依法维护人民法院生效裁判的既判力，维护财产关系和社会秩序的基本稳定。如果生效的裁判确有错误，不及时通过再审程序进行纠正，会侵犯当事人的合法权益，影响人民法院的威信；如果不讲任何条件、标准、不在法律程序之内实现申请再审权，也会破坏正常的诉讼秩序，从根本上危害我国的民事诉讼制度，也必将从根本上损害当事人的切身利益，损害司法权威。现在，全国人大常委会修改民事诉讼法，为解决人民群众反映突出的“申诉难”问题提供了立法依据。最高人民法院和地方各级人民法院将认真贯彻执行法律，坚持依法纠错与维护既判力相统一。
(八)坚持不断增强司法能力、提高司法水平，是推进人民法院工作不断取得胜利的根本保证。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的法官队伍，始终是做好人民法院各项工作的组织基础和根本保证。为此，最高人民法院围绕法官职业化建设，既加强思想政治教育，完善业务培训，又完善法官管理体制，加强监督制约机制，法官队伍的年龄结构、知识结构、专业结构都发生了深刻变化，整体素质不断提高。广大法官尤其注重更新审判理念，重视强化法治观念、居中裁判观念、程序公正观念、平等保护观念、案结事了观念，确保审判观念不断适应时代新要求。在重视学历、文凭的同时，更强调书本知识与司法实践经验的结合，特别是尊重和注意发掘资深法官在长期审判实践中积累的宝贵经验，不断提高全体法官驾驭庭审、查明事实、适用法律、平衡利益、调判结合、制作文书等方面的综合能力。通过大力开展“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动，进行社会主义法治理念教育，审判和执行活动进一步规范，工作作风进一步改进，司法能力进一步增强，法官队伍中涌现了一大批先进模范人物，得到了社会各界的充分肯定。实践证明，法官队伍是一支党和人民完全可以信赖的队伍。
(九)坚持不懈地推进司法体制改革，是大力推进人民法院各项工作的动力源泉。我国社会主义市场经济的发展，民主与法制建设的进步，人民群众法制观念、权利意识的增强，社会各界对司法公正和效率的期待，都对我国传统的司法体制和工作机制提出了新的要求。为了适应改革开放的需要，更好地维护社会公平与正义，依法保护人民群众的合法权益，惩罚犯罪，维护稳定，促进发展，必须对我国传统的司法体制和工作机制进行改革。按照党中央确定的司法体制和工作机制改革的总体目标，从我国社会主义初级阶段的基本国情和实际情况出发，针对人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾，最高人民法院在总结各地经验的基础上，先后颁布实施了两个人民法院五年改革纲要，根据我国实际情况，坚持中国特色，按照“统一领导、制定规划、充分论证、先行试点、自上而下、层层推进”的指导原则，积极、稳妥地推进全国法院的司法改革工作，取得了实实在在的成效。实践证明，改革是人民司法事业发展壮大的不竭动力。
(十)坚持抓好基层基础建设，是全面推进人民法院工作不断向前发展的重要保障。基层法院尤其是人民法庭，处在化解纠纷和调处矛盾的前沿，是党通过司法途径服务人民、保持同人民群众密切联系的桥梁和纽带。最高人民法院从提高党的执政能力和保护广大人民群众合法权益的高度，及时提出“面向农村、面向群众、面向基层”的原则要求，始终把基层基础建设作为各项工作的重中之重，按照精力向基层集中、力量向基层加强、政策向基层倾斜、工作向基层贴近的思路，从人员配置、业务培训、物质装备等各个方面加强基层建设，人民法庭规范化、制度化、规模化建设成效明显，努力使基层法院和人民法庭真正成为维护社会和谐稳定的第一道稳固防线。
以上十条，是人民法院发展与进步必须坚持的基本经验。这些经验归结起来就是，人民法院必须在党的领导下，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度。这是坚持走中国特色社会主义道路的必然要求，是最高人民法院和地方各级人民法院积极探索和实践的必然结论。实践证明，最高人民法院作出的各项重大决策是正确的，是符合党的要求、符合社会主义初级阶段的中国国情、符合最广大人民的根本利益的，为今后人民法院各项工作继续发展进
步奠定了更加坚实的基础。
三、分析形势。明确任务。努力开创人民法院工作新局面
党的十七大提出了全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的战略任务。“全面落实”，意味着我们必须按照以人为本、全面协调可持续发展的要求，把经济、政治、文化和社会生活等方方面面纳入到制度化、法律化的轨道上来；“加快建设”，意味着我们要在原先的基础上进一步加快建设的步伐和速度，不仅要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，更重要的是加强宪法和法律的实施。我们一定要站在国际国内两个大局的高度，正确分析和充分把握我国发展阶段性特征在司法领域的具体表现。分析和把握形势变化给司法工作带来的新机遇、新挑战、新任务、新要求，切实增强责任感和使命感。当前，人民法院面临的形势主要呈现出以下几个特点：
第一，国际形势总体对我有利，但维护国家安全的任务依然严峻。和平与发展仍然是当代世界的两大主题。我国面临的国际环境对我有利的因素在不断增加，但世界仍然很不安宁，影响和平与发展的不稳定、不确定因素增多，国际竞争日趋激烈，我国仍将长期面对发达国家在经济、科技等方面占优势的压力，长期面对西方敌对势力西化、分化的压力。近年来敌对势力采取公开与秘密相结合、合法与非法相结合、境内与境外相结合的方式，不断插手人民内部矛盾，加紧进行渗透破坏活动，对维护国家安全和社会稳定提出了严峻挑战。
第二，社会主义市场经济体制基本建立，但以民生问题为重点的人民内部矛盾仍很突出。当前，我国社会主义市场经济体制初步建立，经济实力和综合国力不断增强，人民生活总体实现了小康。但因为社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化，国内因贫富差距、城乡差距、社会保障、劳动就业等民生问题引发的社会矛盾不断出现，因企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境保护等原因导致的利益纠纷不断发生，越来越呈现出错综复杂的情况。过去主要通过思想工作、行政程序、民间调解处理的矛盾纠纷，越来越多地需要通过司法渠道来解决。许多矛盾纠纷一旦处理不当，不仅不能定纷止争、化解矛盾，相反还会从不同主体之间的矛盾演变为人民群众与国家机关的紧张关系，直接关系到社会和谐稳定，关系到巩固党执政的社会基础。
第三，社会主义法治国家建设取得重大进展，但法治精神尚待进一步普及和弘扬。党中央确立依法治国基本方略十年来，社会主义法治国家建设取得重大进展，公民的法治意识逐步提高，法治观念不断强化。但个别领导干部以权代法、以权压法以及地方保护主义的现象依然存在，一些人诚信意识缺失，导致交易风险增大，而这种交易风险又通过诉讼转嫁到法院的审判与执行案件当中，加之过去的再审程序、信访制度等法律设计上的不足，使得司法终审不终、权威不高的问题日益凸显。有些法院执法不严、裁判不公、效率不高等问题仍未从根本上得到解决，客观上也影响到司法权威的树立。
第四，中国特色社会主义司法制度初步确立，但人民法院司法能力仍然难以满足人民群众日益增长的司法需求。多年来，我们立足于全面提高队伍整体素质，集中开展了社会主义法治理念教育；立足于履行新时期人民法院职责的需要，着力加强了司法能力建设；立足于维护人民群众最关心、最直接、最现实的利益，加强了涉诉信访工作力度；立足于工作中的薄弱环节，深入开展了“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动；立足于适应人民群众对司法工作的新需求，稳步实施了司法体制和工作机制改革。经过多年的努力，初步建
立了中国特色社会主义司法制度。但从现实情况看，法官的司法理念、司法作风、司法能力、司法水平与处理日益复杂的矛盾纠纷的现实要求还有差距，人民群众日益增长的司法需求与司法能力相对不足的矛盾，依然是当前困扰人民法院的主要矛盾。
第五，法官职业化建设初见成效，但法官队伍整体素质仍需进一步提升。法官职业化建设的提出，把人民法院队伍建设推进到了一个新阶段。五年来，法官职业化建设取得阶段性进展，法官职业准入机制初步建立，人员分类管理改革逐步展开，法官专业知识结构得到了很大改善，政治思想素质和业务素质有了很大提升。但我们也要看到，法院队伍还存在不少问题，极个别法院领导干部出现严重违法违纪问题，在社会上造成了很不好的影响；队伍编制不足，高素质人才分布不均，保障措施不够到位。东部沿海地区和大中城市法院案多人少的矛盾比较突出，中西部地区法官待遇偏低、保障不力，导致人才外流严重，法官短缺甚至断档问题日益突出。这要求我们必须以发展的眼光分析队伍现状和今后发展的着力点，牢固树立忧患意识，把注意力切实凝聚到法官队伍建设上来，千方百计解决现存问题，推动队伍建设不断有新发展、新进步。
总之，正如胡锦涛总书记在全国政法工作会议和全国大法官、大检察官座谈会上的讲话所指出的，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我们仍然面临着各种可以预见和难以预见的风险和挑战。各级人民法院必须以科学发展观为统领，以社会主义法治理念为指导，始终确保法院工作的正确政治方向；必须进一步增强大局意识和服务意识，找准审判工作的着力点和切人点，为经济社会又好又快发展提供更加有力的司法保障，创造更好的社会环境；必须把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为法院工作的出发点和落脚点，坚持“公正司法、一心为民”，致力于改善民生、维护民生、保障民生，努力维护全社会的公平正义；必须更加重视基层基础建设，既从宏观上把握基层建设的方向，又从微观上落实具体工作措施，实现法院工作的全面协调发展；必须正确处理公正与效率、实体公正与程序公正、惩罚犯罪与保障人权、公正司法与司法为民、规范司法行为与维护司法权威等关系，统筹兼顾好各项司法工作任务。
当前和今后一个时期，人民法院的工作目标和主要任务是：社会主义审判制度和工作机制更加完善，司法活动更加公正高效权威；维护公平正义和促进社会经济协调发展的司法功能更加健全；化解社会矛盾的司法手段更加多样，司法方式更加便捷；人权的司法保障更加充分，人民群众的诉讼权利得到全面落实；司法的公开性和透明度明显增强，司法民主建设基本到位；法官队伍素质不断提高，法官职业化基本实现；保障能力和水平显著增强，小康社会的司法需求得到更好满足。
要完成上述任务，各级人民法院要在工作方法上注意把握以下几点：
第一，既要依法独立审判，又要自觉接受监督。依法独立审判与自觉接受监督是保证司法公正的两个重要方面。从司法实践看，造成个别案件司法不公、效率不高、权威不彰的主要原因之一就是审判受到了来自人情、关系、金钱、权力等各方面的干扰。我们强调依法独立审判，不仅仅是指审判活动不受行政机关、社会团体和个人的干涉，而且包括不受人情、关系、金钱的干扰。只强调前者不强调后者，只讲不受干涉不讲不受诱惑，只是不许他人干涉，不可能实现司法的公正。从这个意义上说，监督既是约束，同时也是保护。
第二，既要有法律智慧，又要有政治智慧。司法活动往往牵扯面广、情况复杂、社会关注。要真正“三尺平台决百讼，一纸判决安万民”，需要相当的法律智慧，更需要一定的政治智慧。所谓法律智慧，就是以忠于法律、服从法律、实现法律的公平正义价值作为宗旨，依照法律辨析判断、权衡取舍的能力、方法和技巧。所谓政治智慧，就是具有高度的政治鉴别力和政治敏感性，时刻保持清醒的头脑和坚定的立场，善于从全局的高度认识、分析、解决审判过程中出现的问题。司法要讲法治，一切司法活动必须依法进行，这是司法活动产生良好法律效果的根本所在。同时，司法也要讲政治，这是我们的特色，但不是我们的专利。不同国家的司法制度虽然在形式上存在差异，但理所应当、无一例外地服务于本国的政治和社会制度这一使命却是相同的。既要有法律智慧，又要有政治智慧，就是既要严格依法办事，用足、用够、用好法律手段，又要审时度势，研究办案的艺术和方法，讲究办案的社会效果。要恰如其分地把握好判决的火候和尺度，做到分清轻重缓急，有所为有所不为，既坚决，又慎重，既有力，又有度。
第三，既要对内增强司法能力，又要对外弘扬法治精神。增强司法能力，既是满足人民群众日益增长的司法需求的实践需要，又是维护司法权威的根本措施。法官的司法能力越强，司法水平越高，就越能实现公平和正义，司法权威就越会得到人民群众的认可和尊崇。但是，也要看到，社会矛盾千变万化，社会关系纷繁复杂，只有公民真正树立起对法治的尊重和信仰，将法治精神内化于心、外化于行，司法权威才会获得更为巩固的理念基础。为此，人民法院在增强法官司法能力的同时，更要注意结合审判实践，通过各种形式，弘扬法治精神，促进公民法治素养的提高。只有法治精神自觉或不自觉地成为公民意识的一部分，才会真正尊重和信仰司法权威。
第四，既要有巨大的勇气，又要有坚韧的毅力。当前，司法工作已经成为最容易形成社会热点的领域之一，已经成为社会矛盾的集中点，处于社会矛盾的风口浪尖上。人民法院化解矛盾纠纷的难度在加大，维护社会稳定的压力在加大，维护司法廉洁、防止司法不公的难度在加大，可能面临的风险也在加大。把握机遇，应对挑战，就必须以对党和人民高度负责的态度，具有一往直前、无所畏惧的勇气和坚韧不拔、百折不挠的毅力，勇于承担法律赋予的神圣职责，严格依法办事，依法独立公正行使审判权，自觉维护中央权威，维护宪法和法律权威。只要有助于实现司法的公正、高效、权威，有利于维护最广大人民的根本利益，赴汤蹈火、以身殉职也在所不辞。
在工作重点上，各级人民法院要注意把握以下几点：
第一，必须紧紧围绕维护社会公平正义的基本目标，全面加强审判与执行工作，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力司法保障。实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务，也是人民法院工作的基本目标。民商事审判要坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的要求，以定纷止争为目标，不断拓宽司法调解的适用范围，综合发挥诉讼、仲裁、人民调解、行政裁决等调处手段作用，进一步推动建立和发展多元化纠纷解决机制，为促进国民经济又好又快发展，实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居提供充分的司法保障。刑事审判要坚持“该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪”的要求，以增强群众安全感、促进社会和谐稳定为出发点，加强刑事审判内在规律研究，逐步完善量刑平衡机制，积极参与社会治安综合治理，维护国家安全和社会稳定。要做好死刑核准权统一行使后的刑事审判工作，严格控制和慎重适用死刑，不断提高死刑案件的审判质量。行政审判要切实按照“保护合法权益，促进依法行政，优化司法环境，化解行政争议”的要求，推进管辖制度改革，规范撤诉行为，善于调动和发挥行政救济程序的职能作用，监督和促进依法行政，保护行政相对人的合法权益。执行工作既要通过加大工作力度解决执行难，又要通过社会各方面支持，促使当事人自动履生效裁判文书，从源头上减少执行难。要充分利用实施民诉法修改的契机，积极参与国家信用体系建设，完善执行联动威慑机制。充分运用统一管理、统一协调的执行体制，规范执行行为，加强执行监督，努力营造公正、高效、和谐的执行环境。
第二，必须紧紧围绕努力满足人民群众日益增长的司法需求，进一步深化司法体制和工作机制改革。全国政法工作会议就司法体制改革的原则、方向以及评价标准等方面，提出了明确要求。前不久结束的全国法院司法改革工作会议，从优化司法职权配置、加强和保障依法独立公正行使审判权的制度建设、完善制约监督机制、规范法官司法行为等四个方面，进行了具体部署。各级人民法院要认真贯彻执行，要一手抓现有改革措施的完善和落实，一手抓深化改革措施的研究和实施。既要立足当前，在优化上补足课，又要着眼长远，在深化上做文章。全国法院都要坚持以社会主义法治理念为指导，立足中国国情和司法工作的规律、特点，对照两个五年改革纲要，认真梳理一下前一阶段改革的落实情况。对已经完成的，进一步抓好配套、提高和制度化建设。尚未完成的，根据实际情况继续推进，并做好与体制改革的有机衔接。要进一步做好死刑核准制度改革，完善死刑案件核准程序和裁判标准，提高死刑二审案件开庭审理水平。要健全指定管辖制度，逐步调整民事案件级别管辖规定，落实合议庭、独任法官责任制，加强对立案工作的规范和管理。要逐步完善法律统一适用标准，规范裁量权的行使。深化再审案件级别管辖制度改革，调整立案庭与其他审判庭的职能分工。严格适用并细化申请再审的法定事由，建立统一、规范的再审申请审查程序。
第三，必须紧紧围绕队伍建设这个根本，稳步推进法官职业化进程。队伍建设对整个法院工作而言，是根本，是保证，也是一个长远的课题。可以说，抓住“人的建设”，就抓住了事物的根本；统筹协调好“人的关系”，就把握住了工作的关键。为此，各级人民法院要把班子建设、法官队伍建设摆放到更加突出的位置，切实采取措施，有效解决抓教育浮皮潦草、抓管理一团和气、抓监督蜻蜒点水的弊端，坚持从严与从优相结合，多于打基础、谋长远的事，多做长期、艰苦、深入的基础性工作，把教育、监督、管理经常化。要坚持与时俱进和循序渐进相结合的原则，加强法官职业化建设，以完善人员分类管理为切入点，稳中有进，逐步推开。关于法官助理工作，最高人民法院已部署在西部12省(自治区、直辖市)的800余个基层法院开展试点，试点法院要结合本地实际认真落实。要进一步完善书记员单独序列管理，加快确立法官员额，针对各类岗位的特点，研究各类人员配备比例，制定录用、培训、考核、晋升、交流、辞退办法，统筹使用司法人才，优化审判资源配置。要进一步提高法官遴选质量，加强教育培训，做好增编补员工作。要高度重视法官司法廉洁建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，并使自查自纠工作
取得明显成效。
同志们，我们正处于一个更加重视秩序、更加强调法治、更加尊重权利的时代，司法的作用日渐突出。面对新的机遇与挑战，我们的前途充满希望，我们的责任重于泰山。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以锐意进取、求真务实的工作作风，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，为实现党的十七大作出的各项重大决策和战略部署，为夺取全面建设小康社会新胜利和谱写人民美好生活新篇章而努力奋斗!
在第十九次全国法院工作会议上的总结讲话
最高人民法院副院长 曹建明
(2007年12月26日)
同志们：
第十九次全国法院工作会议圆满完成了各项议程，达到了预期的目的，现在就要结束了。下面，受肖扬院长和最高人民法院党组委托，我对会议作简要总结，并就如何贯彻落实这次会议精神，以及明年将要落实的几项重点工作，讲几点意见。
一、关于会议的主要特点
第十九次全国法院工作会议是全国法院深入贯彻党的十七大精神和全国政法工作会议精神召开的一次重要工作会议。会议认真学习和领会胡锦涛总书记接见全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官时的重要讲话和周永康同志在全国政法工作会议上的重要讲话，深入总结了2002年第十八次全国法院工作会议五年以来，全国法院在审判工作、司法改革、队伍建设等各个方面取得的重要成绩和主要经验，全面分析了当前的形势与任务，研究了建设公正高效权威的社会主义司法制度、为夺取全面建设小康社会新胜利的若干重大问题，为当前和今后一个时期的人民法院工作指明了方向。
这次会议会期虽短，但任务明确，重点突出，针对性强。特别重要的是，这次会议前，全体大法官参加了全国政法工作会议，受到胡锦涛总书记等中央领导同志的接见，聆听胡锦涛总书记就加强政法工作的重要讲话，聆听中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志的重要讲话。胡锦涛总书记和周水康同志的重要讲话，全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，对当前和今后一个时期政法工作作出了全面部署，提出了更高的要求。两个讲话高屋建瓴，立意深远，内容丰富，有很强的理论性、思想性和指导性，鼓舞人心、催人奋进，是人民法院做好当前和今后一个时期工作的重要指针。肖扬院长的重要讲话全面贯彻中央领导同志讲话精神，总结成绩实事求是，归纳经验深刻到位，分析形势客观全面，部署工作任务明确具体，对于我们深入贯彻落实党的十七大精神，更好地适应新形势，完成新任务，进一步加强和改进人民法院工作，具有十分重要的指导意义和推动作用。
根据讨论情况，会议的收获可以概括为以下几个方面：
(一)对全国法院五年来工作成绩的认识更加全面。肖扬院长在讲话中，将全国法院五年来的工作成绩归纳概括为五个方面，认为这五年是人民法院求真务实、锐意进取的五年，是人民法院全面发展、取得突出成就的五年。五年来，审判和执行工作全面发展，司法改革稳步推进，队伍建设不断加强，司法为民措施扎实，基层基础建设步伐加快，物质装备明显改善，较好地完成了维护稳定、保障改革、促进发展的司法工作任务。讨论中大家认为，这些成绩全面、客观地反映了五年来全国法院思想观念的深刻变化，反映了全国法院体制与工作机制的深刻变革，反映了适合我国国情、顺应全面夺取建设小康社会新胜利要求的人民法院工作日益成熟。这些成绩的取得，为进一步推进人民法院工作奠定了坚实的基础。
(二)对全国法院宝贵经验的体会更加深刻。在回顾成绩的基础上，肖扬院长还总结了多年来全国法院工作取得成功的十条主要经验，并强调指出，“这些经验归结起来就是，人民法院必须在党的领导下，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度”。大家认为，这十条经验总结到位。加强党的领导，是党的先进性和党在建设中国特色社会主义事业中的历史地位决定的。历史证明，党的领导是人民法院一切改革发展顺利进行的根本保证，是依法独立公正行使审判权的坚强后盾。人民法院五年来所取得的成就，归根到底，是坚持了党的领导，坚持了完善与发展中国特色的社会主义司法制度，提出了一系列符合中国国情、符合司法工作规律的司法政策、司法原则和工作方法。各级人民法院一定要认真领会并自觉地以十条经验指导今后的工作，并善于创造性地运用这些经验，指导新的实
二十一世纪的美国行政法
[美]理查德B.斯图尔特 著
黄忠 译
（本文原载《纽约大学法律评论》（New York University Law Review）第78卷（2003年5月出版）。此次翻译未经原著者的同意，故仅供学术研究使用。）
目 次 （本目次为译者所加。）
一
（一）引言及历史
（二）行政管理法规的勃兴
（三）行政法
（四）美国行政法之演进
1．普通法模式
2．传统模式
3．新政模式
4．利益代表模式
5．管理分析模式
二
（一）美国行政法之现状及未来构造
（二）行政管理之疲软
（三）新行政管理模式
1．网络管理
2．经济激励
（四）中间性结论
三
行政管理及行政法的国际视角
一、引言及历史
我选的这个题目确实大的惊人，因而我必须用大手笔来加以阐述。本文将集
中探讨广义上的与政府管理有关的行政法。首先，我将简要地对上个世纪美国行政法的主要理论（central elements）作以总结并展示一下这些理论是如何被发展和改造的。然后，我将对那些针对日益严重的行政管理疲软（fatigue）现象而提出的旨在实现管理目标的新理论及其对行政法的意义做一评估。在文末，我将对正在出现的行政法在国际化方面的问题作简要总结。
行政管理法规的勃兴
刚刚过去的二十世纪见证了行政管理法规在广度和强度上引人瞩目的勃兴。市场
机制和其它私法规定的复杂形式无疑给我们带来了巨大益处。但同时也存在着诸如市场失灵，经济权力被滥用，环境遭到恶化、安全受到威胁，使经济风险加剧、依赖性增加（dependency）以及其它内在问题（systemic ills）。针对私法和刑法的不足，立法机关采用了广泛的行政管理方案来预防这些弊端，这些行政管理的方案主要诉诸于具有命令——控制（command-and-control）性质的行政管理法规。在这些法规中，政府对私人部门的行为作了详细的禁止和规定。比如，要求银行必须有最低保证金；发电厂不能超标排污；公民必须执行垃圾分类处理。
今天，几乎人们活动的每一个方面都要受到行政法规的规制。也正是因为此，我们才可以健康生活，经济才能够安全发展。实际上，无论是在证券和金融、儿童福利、税收、国际贸易、住房、就业或其它方面，只要是法律所涉足的领域，就一定会有行政法规的存在。这就是纽约大学从今年春季开始要求一年级学生必须参加一门与行政法规有关的新课程学习的原因所在，因为这可以让我们的毕业生对法律、法规和立法、行政及司法程序有一个基本的了解。考虑到哈佛大学仍在坚持19世纪迪安朗格戴尔(Dean Langdell)设计的基础普通法课程，那么这种创举好像早就应该有了。
行政法
在一个自由民主的社会里，行政法规本身亦要受到行政法的规制。行政法确立了行政机关在整个政治体制中的构架地位；设定了行政机关做出决定时所必须遵循的程序要求；规定了可以被独立的司法机关予以审查的行政行为的可能性及范围。它给行政管理和行政法规中的各个关键领域提供了普遍性的原则和程序规定。
传统上，行政法的要义主要集中于如何通过使行政机关按照公平无偏的程序，在法定的授权范围内且是尊重私人权利这样行为的方法来确保法治、保护自由。[1]在此，行政法的功能主要是消极意义上的（negative），即旨在防止具有强制性的行政权针对私人个体的非法使用或滥用。
在最近十年，美国行政法也担负起了一些积极的使命。通过新的程序要求和新的司法审查途径，它确保行政机关要以一种合理的且是充分考虑了那些因它的决定而会在经济和社会利益上受到影响的广泛的相关人的利益（包括该规定的受益人和受该规定约束和制裁的人）的方式，才可以做出政策决定。[2]
美国行政法之演进
要想预测未来的走向，我们就必须考察我们现在身处何处。在上个世纪，美国行政法以下面五种模式得以相继发展。
1．普通法模式
我们早期的行政法主要是建立在普通法中的诉讼之上的，即主要是将公民对行政官员的诉讼作为对行政行为合法性进行司法审查的方式的。[3]例如，19世纪后期，在著名的马萨诸赛州判决中，一个自称是一匹病马之主人的人对一位杀死该马的公共卫生行政官员提起了普通法上的侵权损害赔偿之诉。因为那位官员虽有理由，但却是错误地认定该匹马为病马。[4]按照霍尔姆斯（Holmes）大法官的意见，法院驳回了该官员以有关的消灭病马的法律授予其如此行为的抗辩，而认为法律仅授予其在事实上确定该动物为有病时才可以加以消灭。[5]
2．行政法之传统模式
从19世纪后期开始，立法机关设立了铁路委员会及其它行政机构以处理因工业化而带来的问题。因而，通过侵权之诉来审查其决定已成为一个很棘手的方法。鉴于
此，法院和立法机关就提出了我所称的行政法之传统模式。[6]该模式要求行政机构在通过房地产税率规定（rate orders）和其它行政法规前必须执行类似于审判方式的听证程序（trial-type adjudicatory hearings）。[7]法院将审查基于听证记录的事实证据，并且判断这一具有强制力的规定是否符合法律的授权。这些新机构的出现也带来了在民主问题上的忧虑：如何使这些机构的权力行使与民主政治保持一致？行政法之传统模式对此的解决之道便是将这些机构在本质上视为行政机关的从属部分，因而让其亦受到严密的法律和司法控制。[8]在此，行政法具有了传送带（transmission belt）的功能，它通过要求对私人产生约束力的法规须是经由民主选举组成的立法机关所制定的法律的特别授权这一方法来确保行政权力运行的合法性。
3．行政管理法规之新政模式
在新政时期，议会创设了许多新的联邦行政机构并通过众多法律授予其广泛的行政权力。这一做法使人们对民主政治的担忧达到了顶点。[9]这类机构也被抨击为是违反宪法的“第四类政府机关”（unconstitutional fourth branch of government）。[10]然而，传统模式的适用却强化了这些机构在法定权限范围内的行为；而且这一法定权限又是非常广泛的，以至于赋予了其巨大的自由裁量权，这就给民主政治带来了明显影响，并且存在权力被滥用的危险。最高法院认为由于将立法权委托给行政机构是违反宪法的，因而否定了国家复兴法（National Recovery），[11]最高法院的这一做法，从那以后还未被推翻（repeated）。
1938年，在一本有着广泛影响的书——《行政过程》中，作者詹姆斯兰迪斯（James Landis）（他是新政行政法学派的杰出代表）提出通过专家来解决新政机构危机的行政管理理念。[12]兰迪斯将行政官员视同于职业经理人：市场经济体制已经出现危机，所以管理的目标就是去经营商业和其它经济组织，从而使经济恢复健康且保护公共利益。他论述道，这些目标在新政法律里是不明确的（implicit）。在经验和职业化训练的引导下，专家管理者将采用各种方法来确保公共利益的目标。通过这些方法，行政机构将最终从渴望民主的大潮中重现其活力。[13]据此，对基于私权理念之上的正式司法听证和司法审查将只有很有限的需求和作用。因为这些理念与广义上的自由裁量权是相悖的，但这种自由裁量权却是促进生产力发展所必须的。[14]
